W
trzecim poście sagi chciałbym odpowiedzieć na pytanie, czy każdy
egzaminator musi być członkiem LKE i czy warto w ogóle takim członkiem
być. Można by odnieść wrażenie, że za często czepiam się słówek. Że co
to za różnica czy instruktor albo egzaminator jest uprawnieniem,
upoważnieniem czy certyfikatem? Wyjaśnię to w części „Gra w słówka, kulki … lub czasopisma” na końcu.
Członek LKE = egzaminator. Prawda czy mit?
Musimy tutaj sięgnąć do historii, bo być może nasi młodsi czytelnicy nie
wiedzą lub nie pamiętają sensu powołania Lotniczej Komisji
Egzaminacyjnej.
Do około 2005 roku egzaminy teoretyczne na licencję i uprawnienia były
ustne i przeprowadzali je branżowi specjaliści, którzy powoływani byli
do komisji egzaminacyjnej, stąd pochodzą więc historyczne określenia
zdać ‘egzamin przed LKE’ w czasie ‘sesji LKE’, które odbywały się w
całej Polsce. Ustne egzaminy teoretyczne zastąpiono później
komputerowymi i do komisji nie trzeba już było powoływać aż tylu znanych
specjalistów. Czyli zamiast ‘przed LKE’ zdaje się egzaminy ‘przed
ekranem komputera’. Rola LKE (a w zasadzie KE – Komisji Egzaminacyjnej) sprowadza się głównie do organizacji
egzaminów przed komputerami. Wszystko to miało kiedyś jakiś sens, a
potem ten sens naturalnie przeminął.
Przeniesienie ostatnich egzaminów z tzw. licencji, świadectw
kwalifikacji czy uprawnień krajowych z tzw. arkuszy egzaminacyjnych do
tzw. techniki komputerowej (czyli testów komputerowych, które są
bardziej obiektywne i tańsze w użyciu) obecnie może przeprowadzić
szybko nawet średnio uzdolniona osoba nawet bez wykształcenia
informatycznego1, mamy wszak XXI wiek. Już nawet tak mały
krok byłby znacznym usprawnieniem i pozwoliłby na wydłużenie sesji dla
obu wyżej wymienionych typów egzaminów.
Tak jak pisałem w poprzednim poście przepisach JAR każdy egzaminator
praktyczny reprezentował Władzę Lotniczą i trzeba było tych
egzaminatorów starannie wybrać, zrzeszyć w ramach komisji (LKE),
wyszkolić, upoważnić do działania, kontrolować i organizować ich pracę
za co odpowiadał Szef Egzaminatorów Praktycznych. Każdy egzaminator
musiał być wtedy członkiem LKE.
Od 10 lat od kiedy obowiązuje PART-FCL egzaminator praktyczny nie
reprezentuje władzy, więc nie jest już państwowy, sam jest sobie szefem
jak każdy przedstawiciel wolnego zawodu, nadano mu indywidualne (osobiste) prawo do
przyjmowania egzaminów praktycznych. Egzaminator ma spełniać jednolite
wymogi europejskie i może przejść szkolenie nie tylko w we właściwym
organie, ale także w ATO. Procedura jest dokładnie analogiczna jak z
certyfikatami instruktorów, czyli teoria, praktyka, ocena kompetencji,
wniosek o wydanie certyfikatu. Właściwy organ (już nie Władza Lotnicza)
ma jedynie monitorować pracę egzaminatorów, może, ale nie musi szkolić
egzaminatorów. Bardzo dużo nadzorów zrezygnowało ze szkoleń
egzaminatorów na korzyść ATO czy DTO. Do monitorowania egzaminatorów nie
potrzebna jest żadna komisja czy wydział, ale osoba nadzorująca
starszych egzaminatorów i inspektorów którym raz na jakiś czas zleca
kontrole prowadzonych egzaminów praktycznych.
Wniosek o certyfikat egzaminatora podlega analogicznym procedurom
licencyjnym jak wniosek o certyfikat instruktora, np. bez problemu można
przenieść zarówno licencję jak i certyfikaty instruktora czy
egzaminatora do innego nadzoru. Wiele nadzorów wydaje na jednym
dokumencie zarówno certyfikat egzaminatora i instruktora, w niektórych
nadzorach informacje o tych certyfikatach znajdują się w licencji
(Patrz: przypisy do postu: „Co może instruktor?”).
We wszystkich chyba krajach UE jest to proste, ale u nas mit LKE jest wiecznie żywy.
Ktoś powie, że byt ten jest potrzebny dla licencji i świadectw
kwalifikacji krajowych. Nie, dla nich również prościej i taniej
zorganizować cały system dokładnie tak jak dla licencji czy certyfikatów
europejskich, bo to też dobry, tani, obiektywny, efektywny i sprawdzony
wzór. Zasadniczą rolę w tym systemie pełnią ośrodki szkolenia, które
weryfikują i szkolą kandydatów na egzaminatorów. Taką drogą
analogicznych rozwiązań poszły inne nadzory. Pozwoliłoby to trwale
usunąć kontrowersyjny art. 99 Prawa Lotniczego, który cały czas się
przewija w tej sadze.
Wróćmy na moment do tegoż art. 99 Prawa Lotniczego:
2.
Prezes Urzędu powołuje członków komisji egzaminacyjnej spośród osób
wyróżniających się odpowiednimi kwalifikacjami, wiedzą i doświadczeniem w
zakresie lotnictwa, z uwzględnieniem przepisów prawa Unii Europejskiej dotyczących egzaminowania personelu lotniczego.
Jak cytowałem w poprzednim poście zgodnie z Art. 99 ust 1
Prawa Lotniczego warunkiem uzyskania licencji było zdanie egzaminu
państwowego przed komisją egzaminacyjną.
one być zdawane przed komisją egzaminacyjną i nie ma przymusu powołania
czy wciągnięcia na członka LKE osoby która chce uzyskać certyfikat
egzaminatora, tym bardziej uwzględniając Prawo UE w zakresie
egzaminowania, które nie przewiduje wszak tak dziwacznej konstrukcji.
Komisja ta nie jest zgłoszona do UE jako 'właściwy organ”, więc nie przysługują jej żadne prawa. Tylko egzaminy państwowe muszą być zdawane przed komisją egzaminacyjną.
Temat w tytule posta tej części czyli czy egzaminator i członek LKE
to samo można by w zasadzie zamknąć, ale spróbujmy jeszcze rozwiać
jeszcze kilka wątpliwości które mogą się tu potencjalnie pojawić.
administracyjną, którą państwo członkowskie może dowolnie ukształtować i
w efekcie organ może sobie wybrać spośród osób które spełniają wymogi
prawa UE tylko osoby które wyróżniają się „kwalifikacjami, wiedzą i
doświadczeniem w zakresie lotnictwa”. Podobnie ktoś może stwierdzić, że
egzaminator będący członkiem LKE i posiadacz certyfikatu egzaminatora
zgodnie z wymogami PART-FCL to są tożsame pojęcia. Tezy te są
nieuprawnione:
1. Możliwość dyskrecjonalnego wyboru kandydatów przez organ naruszałaby prawo dostępu do zawodu2
i swobodnego przepływu usług w UE. Jednym z głównych celów
Rozporządzenia Bazowego jest właśnie zapewnienie takiego przepływu oraz
„równych szans wszystkim uczestnikom wewnętrznego rynku lotnictwa”
(Patrz: Art. 1 ust 2 lit b)). Trudno by znaleźć racjonalne
uzasadnienie dlaczego tylko w Polsce ogranicza się dostęp do jakiegoś
zawodu, przez stawianie sztucznych barier administracyjnych. W efekcie
dotychczasowej polityki eksport usług z naszego kraju na teren UE
ogranicza się, a na nasz rynek bez dodatkowych barier mogą wchodzić
egzaminatorzy nadzorowani przez inny nadzór. Patrząc na wykazy
zagranicznych egzaminatorów którzy przeprowadzali lub mogą przeprowadzać
egzaminy dla posiadaczy polskich licencji to ich liczba przekracza
liczbę krajowych egzaminatorów o 50 %3 . W Niemczech czy we Francji jest ponad 3000 egzaminatorów, a u nas jest wielokrotnie mniej.
Według
danych EASA (link w części pierwszym poście sagi o egzaminatorach) ilość egzaminatorów w
kolejnych latach (2010/2011, 2012/2013 i 2017) w Polsce maleje. Mimo,
że od 2017 pojawiło się u nas szereg nowych typów i klas samolotów,
liczba licencji i uprawnień gwałtownie wzrosła to liczba egzaminatorów
jest praktycznie taka sama (porównaj też: wykaz egzaminatorów
praktycznych na stronie ULC). Egzaminatorzy stali się więc ‘towarem
deficytowym’, a braki pokrywa import usług. Uczmy się jak postępować z
egzaminatorami od Francuzów (zdać egzamin praktyczny na licencję PPL
albo przedłużyć SEP(L) można u 1430 egzaminatorów) albo korzystajmy z
usług niemieckich egzaminatorów, bo są blisko … . Ostatnie pomysły
‘zmian prawnych’ realizowanych w formie poprawiana strony urzędu z dnia
4 kwietnia 2022 roku (rosyjskie trolle istotnie mogą zaburzyć w ten
sposób nasz system) zapewne też osiągną zamierzone skutki czyli jeszcze
zmniejszą liczbę egzaminatorów.
Paradoksalnie nasz właściwy organ krajowy ma mniejsze zaufanie do
egzaminatorów krajowych niż do zagranicznych, gdyż egzaminatorzy
zagraniczni muszą zgłaszać przeprowadzanie tylko egzaminów na wydanie
licencji czy uprawnień, a krajowi egzaminatorzy również kontrole
umiejętności4.
2. Trudno zmuszać kogokolwiek do przymusowej przynależności do LKE,
tym bardziej biorąc pod uwagę fakt, że nie ma ona charakteru
samorządowego. Kandydat w naszych realiach nie składa dobrowolnego
wniosku o wciągnięcie na członka szacownej komisji lecz ubiega się o
certyfikat egzaminatora zgodnie z prawem UE5.
Wciągnięcie na członka komisji powinno mieć swoje miejsce i czas oraz
formę. Od kilkunastu lat jestem egzaminatorem i nic mi nie wiadomo, o
żadnym formalnym dokumencie na podstawie którego mnie na takowego
członka wciągnięto czy powołano, a akt taki musiałby się dokonać wiele
razy bo kadencja członka trwa 3 lata.
3. Zasięg egzaminatora – członka LKE jest krajowy, a biorąc
pod uwagę art. 67 Rozporządzenia Bazowego certyfikat egzaminatora czy
instruktora respektowany jest we wszystkich krajach UE. Celem wniosku o
wydanie certyfikatu egzaminatora UE nie musi być wcale uzyskanie
przywileju prowadzenia egzaminów państwowych w rozumieniu polskiego
prawa lotniczego, ale również uzyskanie przywileju wykonywania wolnego
zawodu egzaminatora na terenie państw UE lub szerzej biorąc
egzaminowanie kandydatów którzy się nie zamierzają ubiegać się o wydanie
licencji wydanej przez nasz krajowy organ nawet jeżeli egzaminy odbywać
się będą na terenie Polski. Posiadacze certyfikatów SFI,STI, MCCI, SFE
nie muszą być członkami personelu lotniczego w rozumieniu Prawa
Lotniczego.
4. Zakres procedur administracyjnych w zakresie egzaminowania
dla tzw. zagranicznych egzaminatorów określa dokument wydany na
podstawie ARA.FCL.210 (patrz EDD do którego link jest w przypisie 12) i
zgodnie z nim procedury takie sprowadzają się do uregulowania takich
kwestii jak ochrona danych osobowych, odpowiedzialności i ubezpieczeń,
przywilejów dokonywania niektórych wpisów, trybu zgłaszania egzaminów
itp. Ponownie trudno by sobie wyobrazić aby krajowi egzaminatorzy (ew.
kandydaci) byliby szykanowani dodatkowymi wymaganiami administracyjnymi w
stosunku do ich zagranicznych kolegów, skoro jak wskazywałem wyżej
dostęp do zawodu egzaminatora ma być we wszystkich państwach UE równy.
Nie można więc narzucanych u nas ograniczeń uczestniczenia w LKE
traktować w kategoriach procedury administracyjnej państwa
członkowskiego UE.
5. Certyfikat egzaminatora szybowcowego czy balonowego ważny
jest przez 5 lat (Patrz: SFCL i BFCL 450(a)). Członkowie komisji zgodnie
z artykułem 99 ust. 3 Prawa Lotniczego powoływani są na okres 3 lat i
przepis ten nie zawiera określenia wytrychu typu „z uwzględnieniem prawa
UE”. Nie musi być tutaj konfliktu przepisów krajowych i UE, bo
widocznie pojęcia członka LKE i egzaminatora są rozłączne i mogą istnieć
niezależnie.
Normal
0
21
false
false
false
PL
X-NONE
X-NONE
/* Style Definitions */
table.MsoNormalTable
{mso-style-name:Standardowy;
mso-tstyle-rowband-size:0;
mso-tstyle-colband-size:0;
mso-style-noshow:yes;
mso-style-priority:99;
mso-style-parent:””;
mso-padding-alt:0cm 5.4pt 0cm 5.4pt;
mso-para-margin-top:0cm;
mso-para-margin-right:0cm;
mso-para-margin-bottom:8.0pt;
mso-para-margin-left:0cm;
line-height:107%;
mso-pagination:widow-orphan;
font-size:11.0pt;
font-family:”Calibri”,sans-serif;
mso-ascii-font-family:Calibri;
mso-ascii-theme-font:minor-latin;
mso-hansi-font-family:Calibri;
mso-hansi-theme-font:minor-latin;
mso-bidi-font-family:”Times New Roman”;
mso-bidi-theme-font:minor-bidi;
mso-fareast-language:EN-US;}
Członkowie komisji powoływani są na okres dokładnie 3 lat od daty
„powołania”, a okres ważności certyfikatu egzaminatora UE, przedłużany jest
zgodnie z ARA.FCL.215 do końca odpowiedniego miesiąca wygaśnięcia.
6. Członka komisji organ może odwołać w przypadkach
przewidzianych w Art. 99 ust. 4 Prawa Lotniczego i nie wiąże się to z
wycofaniem czy zawieszeniem certyfikatu egzaminatora, którego w polskim
prawie nie znajdziecie. Certyfikat egzaminatora polega zgodnie z
ARA.FCL.250 ograniczeniu, zawieszeniu lub wycofaniu na podstawie
wyłącznie przepisu ARA.FCL.250.
Normal
0
21
false
false
false
PL
X-NONE
X-NONE
/* Style Definitions */
table.MsoNormalTable
{mso-style-name:Standardowy;
mso-tstyle-rowband-size:0;
mso-tstyle-colband-size:0;
mso-style-noshow:yes;
mso-style-priority:99;
mso-style-parent:””;
mso-padding-alt:0cm 5.4pt 0cm 5.4pt;
mso-para-margin-top:0cm;
mso-para-margin-right:0cm;
mso-para-margin-bottom:8.0pt;
mso-para-margin-left:0cm;
line-height:107%;
mso-pagination:widow-orphan;
font-size:11.0pt;
font-family:”Calibri”,sans-serif;
mso-ascii-font-family:Calibri;
mso-ascii-theme-font:minor-latin;
mso-hansi-font-family:Calibri;
mso-hansi-theme-font:minor-latin;
mso-bidi-font-family:”Times New Roman”;
mso-bidi-theme-font:minor-bidi;
mso-fareast-language:EN-US;}
O certyfikat egzaminatora UE kandydat składa wniosek, a
posiadający już certyfikat egzaminatorzy mogą go wznowić lub przedłużyć, zaś o członkostwo w
komisji egzaminacyjnej można się tylko ubiegać lub z niego zrezygnować.To są więc dwa niezależne byty: członek
LKE i posiadacz certyfikatu egzaminatora EASA.
7. Prawo Lotnicze i przepisy wykonawcze do niego rozróżniają
państwowych egzaminatorów praktycznych od teoretycznych. W prawie UE w
niektórych sytuacjach egzaminator praktyczny musi wymagać od kandydata
zademonstrowania wiedzy z przedmiotów które wchodzą w skład egzaminów
teoretycznych i to niekoniecznie w formie ustnej np. FCL.835(h)(2),
dodatek 6 Aa (8)(b) do PART-FCL itd. W polskim Prawie Lotniczym egzaminator może być albo praktyczny, albo teoretyczny i nie można tego mieszać. Mamy więc tutaj do czynienia z
różnymi zakresami obowiązków i uprawnień członków LKE i egzaminatorów
UE.
8. Gdyby nawet nasz organ krajowy rzeczywiście kierował się
chęcią poprawy bezpieczeństwa i dokonywał dodatkowej selekcji wśród
kandydatów którzy spełniają wymagania europejskie, to działanie takie w
kontekście możliwości zdawania egzaminów praktycznych u zagranicznych
egzaminatorów którzy takich dodatkowych ocen nie przechodzą jest
pozbawione racjonalnych podstaw. Chciałbym również przypomnieć, że w
systemie FAA kompetencje do przedłużania licencji czy uprawnień
posiadają instruktorzy i świat się od tego nie zawalił, w całej UE też
taki system działa bez zarzutu. Podobnie jak twierdzi EASA to
wprowadzenie nowego systemu egzaminowania podnosi poziom bezpieczeństwa.
Pilot posiadający stosowne doświadczenie i certyfikat instruktorski
który przejdzie profesjonalne szkolenie jest w stanie bezpiecznie i
obiektywnie przeprowadzać egzaminy. Jeżeli organ krajowy chce :
„zapewniać bezpieczeństwo i zrównoważony rozwoju lotnictwa cywilnego w
Polsce.” to jest tu sporo do zrobienia.
Jeśli idzie o
bezpieczeństwo to wydaje się, że należałoby przyjrzeć się szkoleniom
egzaminatorów (o czym mowa będzie w kolejnej części) czy zapewnić
bezpieczeństwo prawne przez dostosowanie przepisów prawa krajowego w
zakresie personelu do prawa UE (temat ten też poruszałem w poprzednim
poście dotyczącym instruktorów) 6.
Po raz kolejny trudno oprzeć się wrażeniu, że polskie prawo tylko
utrudnia stosowanie i interpretację i tak już skomplikowanego prawa
UE. Prawu UE wystarczy nie przeszkadzać prawem krajowym. Zastane prawo
krajowe nie może być narzędziem do walki z prawem UE, tak jak to jest z
Art. 99 ust. 1 i 2 Prawa Lotniczego (egzaminy państwowe i członkostwo w
komisji egzaminacyjnej dla tych egzaminów). Prawo UE ma też odciążać
państwa członkowskie od konieczności tworzenia czy utrzymywania
krajowych systemów prawnych. Prawo to nakłada też na organ pewne
obowiązki np. opracowanie wniosków czy innych procedur stricte
administracyjnych. Organ musi też nadążać za zmianami w prawie UE.
Nie za bardzo mogę przykładowo odnaleźć na stronie organu wzór
wniosku o konwersję licencji czy uprawnień z FAA na podstawie umowy
BASA, wzoru wniosku o certyfikat instruktora szybowcowego, wniosku o
rozszerzenie uprawnienia czy certyfikatu o dowolny przywilej itd. Ale widać priorytety są inne. W krajach gdzie szkolenia i selekcję
egzaminatorów prowadzą ośrodki szkoleń, a egzaminator jest takim samym
‘uprawnieniem’ jak instruktor te problemy nie występują.
Członek LKE = egzaminator. Prawda czy mit? Mit, ponieważ oba byty
różnią się wymaganiami, przywilejami, sposobem uzyskania czy utrzymania
i mogą istnieć oddzielnie.
Czy może warto jednak być członkiem LKE?
Wracając do kwestii członkostwa w LKE to można mieć też nieco inny
pogląd na ten temat uczestnictwa w tej zacnej komisji. Najpierw
zacznijmy od kwestii jawności i transparentności procedur LKE. Do 2017
roku publikowano decyzje organu w sprawie powoływania składu stałego
LKE, obecnie takiego składu nie publikuje się7 , bo organ
zapewne tego nie musi robić. Terminy szkoleń dla egzaminatorów również
nie są publicznie udostępniane (chyba jako w jedynym kraju UE) , bo
organ nie musi tego robić. Informacji kto i w jaki sposób konkretnie
decyduje o powołaniu kandydata na członka dostojnej komisji podobnie nie
znajdziemy, bo zapewne żaden przepis prawa tego nie nakazuje, a
informowanie interesariuszy o procedurze podejmowania decyzji, osobach
odpowiedzialnych za podjęcie decyzji i o przesłankach rozstrzygnięcia
niepotrzebnie zawyżałoby standardy organu administracji państwowej.
Załóżmy myśląc pozytywnie, że może mieć to związek z wyeliminowaniem
ewentualnych nacisków na członków swoistego ‘konklawe’ powołującego
czcigodnych członków komisji.
Załóżmy też, że skład stały komisji wręcz poraża cytując znowu Prawo Lotnicze „kwalifikacjami, wiedzą i doświadczeniem w zakresie lotnictwa”,
bo kto inny mógłby rzetelnie oceniać czy dany pilot może być
egzaminatorem czy nie. Załóżmy też, że instytucja LKE ma renomę i
wręcz swoisty etos. Załóżmy dalej, że egzaminator mając te wszystkie
wymienione argumenty na uwadze chce jednak być na członka tejże komisji
wciągnięty. Dlaczego nie – o to również można wnioskować! Jeżeli ktoś
ma ochotę uczestniczyć w swoistym konkursie piękności, w którym nie
znany jest składu jury, nie znane są jego reguły i nawet nie wiadomo
kiedy on się odbywa to trudno zabronić komuś uczestnictwa w tego typu
wydarzeniu. Kształt LKE (KE) może być kształtowany przez organ dowolnie.
Osoba która dostąpi łaski powołania, musi uznać zwierzchnictwo władz tej
organizacji np. Szefa Egzaminatorów Praktycznych LKE, czy
Przewodniczącego tejże komisji itd. którzy koordynują, monitorują,
nadzorują, przewodniczą, uczestniczą, akceptują, rekomendują, typują,
wnioskują, raportują, oceniają, kreują, apelują, aktualizują,
sprawdzają, dbają o zgodność, wdrażają, tworzą, standaryzują,
współpracują, zapewniają, reprezentują, informują, realizują czynności i
obowiązki8 …, a tego typu zależności organizacyjne nie
występują dla posiadaczy certyfikatu egzaminatora czy instruktora
(chyba, że ktoś słyszał o Szefie Instruktorów Praktycznych ULC 😀. Myślę, że taki członek powinien posiadać też stosowne i
niezależne od certyfikatu egzaminatora poświadczenie uczestnictwa w tak
elitarnym klubie i raz na jakiś czas je przedłużać np. egzaminatorzy
szybowcowi czy balonowi których certyfikat kończy się po 5 latach, po 3
latach powinni przedłużyć sobie członkostwo w LKE, bo narażą organ na
zarzut bezprawnego wydatkowania środków dla osób nie będącymi członkami
LKE (Patrz: Art. 99 Prawa Lotniczego ust.6 lit 3)) .
Od kilkunastu lat jestem egzaminatorem FE(A), IRE(A), FIE(A) i CRE(A), a
to czy jestem członkiem LKE czy nie jest mi akurat całkowicie
obojętne, gdyż według mojej wiedzy z uczestnictwem w komisji nie wiążą
się żadne dodatkowe przywileje, nie dostąpiłem też łaski uczestniczenia w
obradach tejże komisji. Szczerze mówiąc określenia członek komisji
egzaminacyjnej czy egzaminator państwowy nie spotkałem w żadnym kraju
UE. Skoro egzaminator nie reprezentuje już władzy lotniczej
(„uwzględniając przepisy UE”), tytułowanie się egzaminatorem państwowym
czy urzędu jest nadużyciem, na które władza powinna reagować. W związku z
tym każdy egzaminator w UE co najwyżej wymienia zakres posiadanego
certyfikatu np. John Kovalsky TRI/TRE B737.
A co by było gdyby egzaminator na wszelki wypadek zrezygnował z
członkostwa w LKE, do czego zgodnie z art. 99 ust 4 lit 4) ma prawo?
Moim zdaniem dalej byłby posiadaczem certyfikatu egzaminatora.
Wynagrodzenie za świadczone usługi pobierałby wtedy bezpośrednio od
swoich klientów, dokładnie tak jak czynią to egzaminatorzy zagraniczni.
Członek LKE = egzaminator. Prawda czy mit? Mit.
Gra w słówka, kulki … lub czasopisma
Licencja, certyfikat, upoważnienie, uprawnienie, przywilej – ktoś powie,
że większość z tych określeń to synonimy i nie ma sensu bawić się grą w
słówka. Nic bardziej mylnego, każde z tych słów ma swój cel w
regulacjach UE, za wyjątkiem jednego określenia tj. ‘upoważnienie’ które
pojawiło się tylko w polskiej wersji Rozporządzenie (UE) Nr 1178/11.
Niedostosowane do regulacji UE Polskie Prawo Lotnicze posługuje się
tylko pojęciami licencji i uprawnień. Nasz organ niestety bezpardonowo
wykorzystuje te różnice w formie tzw. luzu decyzyjny utajnionego
(ukrytego), który które powstają, w sytuacjach, gdy
teksty prawne
są pisane w językach etnicznych, co nie pozwala na formułowanie
wypowiedzi jednoznacznych; reguły wykładni nie są jednoznaczne, a nawet
bywają sporne; w procesie ustalania faktów pozostaje pewien zakres
swobody co do przyjęcia danych faktów za udowodnione; proces stosowania
prawa opiera się nie tylko na przesłankach intelektualnych, ale także
ocennych. ”9”
występuje w sytuacji, gdy prawodawca świadomie pozostawia podmiotom
stosującym prawo pewną swobodę co do treści decyzji, jaką mają podjąć; w
przepisach prawnych występują wówczas zwroty nieostre, zwane też
niedookreślonymi, klauzule generalne czy też wskazane są
nieprzekraczalne granice swobody rozstrzygnięcia”. Przykładem luzu
decyzyjnego jawnego jest Art. 99 ust 2 Prawa Lotniczego, który pozwala
organowi wybierać w skład komisji osoby wyróżniające się kwalifikacjami w
dziedzinie lotnictwa. W ostatnim czasie w celu zwiększenia rozmiaru
tego luzu organ zaczął wykorzystywać niewiążące prawnie normy przyjęte
EASA tj. AMC. Czy luzy decyzyjne są groźne?
W ocenie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do głównych
przyczyn, które sprzyjają występowaniu korupcjogennych sytuacji w
działalności funkcjonariuszy administracji rządowej i samorządowej oraz
publicznych podmiotów gospodarczych o charakterze ogólnym, należą:
– w szczególności niestosowanie w procedurach podejmowania decyzji zasady rozdzielenia czynności między różnych urzędników,
–
dowolność w podejmowaniu decyzji o charakterze uznaniowym – przeważnie z
powodu braku jasnych kryteriów uzależniających załatwienie sprawy,
występowanie pojęć niedookreślonych pozostawiających zbyt duży luz
decyzyjny, wskutek czego urzędnicy mają możliwość dowolnego działania
(nie według
określonych reguł).
– brak precyzyjnie określonej osobistej odpowiedzialności urzędniczej
za realizacje poszczególnych żądań, co powoduje „rozmywanie się”
indywidualnej odpowiedzialności za powzięte rozstrzygnięcia”10.
Problem niejasnych reguł załatwiania spraw w kontekście potencjalnej
możliwości korupcji zauważył już w 2015 roku sam organ i w tym celu
utworzył specjalny adres e-mailowy na które miały być zgłaszane:
przepisy
dotyczące lotnictwa cywilnego, które Państwa zdaniem, mogą powodować
powstawanie sytuacji korupcjogennych, tworzyć sytuacje stwarzające
konflikt interesów lub powodować, że rozstrzygnięcia organu
administracji są uznaniowe (np. brak wyraźnych przesłanek w przepisach,
którymi organ ma się kierować przy rozstrzyganiu spraw).11 .
„Prezes Urzędu powołuje członków komisji egzaminacyjnej spośród osób
wyróżniających się odpowiednimi kwalifikacjami, wiedzą i doświadczeniem w
zakresie lotnictwa z uwzględnieniem….” – czy można sobie w ogóle
wyobrazić lepszy przykład uznaniowości.
Certyfikat czy upoważnienie … lub czasopisma?
W pierwszym wydaniu Rozporządzenia Numer 1178/11 w wersji polskiej znalazło się o jedno słowo więcej (pewna
analogia do ‘…lub czasopisma’) niż w wersji angielskiej i innych
wersjach językowych tj. ‘upoważnienie’. Może to zacytuję:
FCL.005 Zakres
Niniejsza część ustanawia wymagania dotyczące wydawania licencji pilota oraz towarzyszących uprawnień, upoważnień i certyfikatów, a także warunków ich ważności i wykorzystania.
FCL.005 Scope
Regulation (EU) No 1178/2011
This Part establishes the requirements for the issue of pilot licences
and associated ratings and certificates and the conditions of their
validity and use.
Termin ‘Upoważnienie’ (ang. authorisation) z przepisów JAR został wraz z
wejściem tego rozporządzenia zastąpiony przez ‘certyfikat’ (ang.
certificate). W polskiej wersji językowej tego rozporządzenia używane są
niestety wymiennie określenia: „certyfikat” (patrz: FCL.1020, FCL.1030
(b)(3))(4), FCL.1010 TRE (b), FCL.1010 SFE(a) czy w końcu w
ARA.FCL.200(b)), uprawnienie (np FCL.1010(a)) i upoważnienie (z przyczyn
chyba historycznych). W angielskiej wersji językowej używane jest
wyłącznie określenie „certificate”. Żeby było śmieszniej krajowy organ
wydaje upoważnienia egzaminatora w wersji polskiej, a certyfikaty (ang.
„certificate” a nie „authorisation” czyli upoważnienie) w wersji
angielskiej, analogicznie strona numer 4 wydawanej u nas licencji zawiera identyczne „twórcze” tłumaczenie. Proszę o sprawdzenie swoich licencji, bo być może tylko u mnie pojawia się taka „nieścisłość” w licencji.
Swoją drogą to jeżeli organ posiada kompetencje do egzaminowania z
języka angielskiego, to różnicę te powinien natychmiast (nie przez 10
lat) wychwycić. Na zewnątrz kraju wygląda więc, że wdrożyliśmy już nowe przepisy. Akt
nadrzędny czyli Rozporządzenie Bazowe w wersji polskiej mówi o
certyfikacie egzaminatora i takie określenie należy przyjąć za wiążące,
wszak rozporządzenie wykonawcze nie może modyfikować prawa na bazie
którego powstało. Analogiczny problem (uprawnienie/certyfikat)
występuje w przypadku instruktorów.
Dlaczego nie można używać określenia ‘upoważnienie’ a należy używać określenie ‘certyfikat’?
Poza wyżej wymienionymi argumentami, samo słowo upoważnienie według
słownika PWN oznacza „pełnomocnictwo upoważniające do wykonania
czynności urzędowych”. Tak jak pisałem w części 1 i 2 sagi
egzaminy praktyczne nie są już od 10 lat państwowe, a egzaminatorzy nie
reprezentują organu, bo sami mają przywilej przeprowadzania egzaminów
praktycznych. Tak więc w wypadku egzaminatorów nie ma miejsca na żadne
pełnomocnictwa, a używanie określenia ‘upoważnienie’ wprowadza tylko w
błąd. Certyfikat jest więc jedynym legalnym określeniem wymienionym w
Rozporządzeniu (UE) numer 1178/2011 i nadrzędnym nad nim oraz Prawem Lotniczym Rozporządzeniu Bazowym.
Dlaczego nikt nie wyeliminował tych wieloznaczności? Organ najwidoczniej
nie ma ochoty pozbyć się wspominanych luzów decyzyjnych, ponosząc
koszty i ryzyko takiego stanu, o czym wspomnę w następnym poście.
Dlaczego wprowadzano certyfikaty i przywileje w prawie UE?
Jeśli idzie o przywileje to EASA uznała, że system uprawnień oparty w
dużej mierze na Załączniku 1 do Konwencji Chicago nie jest
wystarczający aby zapewnić bezpieczne wykonywanie operacji lotniczych i
należy wzmocnić system o przywileje związane z uprawnieniami (np.
przywilej do wykonywania operacji w załodze jedno lub wieloosobowej z
FCL.725(d) ) i certyfikatami (o przywilejach certyfikatów instruktora
pisałem w poprzednio w poście „Co może instruktor?”).
Jeśli idzie o certyfikaty to pierwszy argument ze strony organu już cytowałem:
Egzaminatorzy szkolenia praktycznego, którzy obecnie wyznaczani są na zasadzie upoważnień po wprowadzeniu PART_FCL będą zobowiązani posiadać odpowiednie certyfikaty
(podobnie jak instruktorzy piloci). Podkreślić należy fakt, że
certyfikaty wydawane będą pilotom po spełnieniu wymagań zawartych w
Części K, a nie jak do tej pory na zasadzie uznaniowości i delegowania
przez Władzę Lotniczą.
Oprócz tego Rozporządzenie (UE) 1178/2011 przewiduje możliwość wydania
samego certyfikatu bez wymogu posiadania ważnej licencji zgodnej z
PART-FCL instruktorom STI, MCCI, SFI (patrz podczęść J PART-FCL) oraz
egzaminatorom SFE (patrz podczęść J PART-FCL). Podobnie przepisy te
upoważniają do wydania certyfikatów instruktora czy egzaminatora osobom
posiadającym licencję państwa trzeciego (FCL.900(c) i FCL.1000(c)).
Certyfikat prowadzi swoje niezależne od licencji życie, szczególnie w
sytuacji kiedy wraz z postępem w technice duża liczba szkoleń i
egzaminów prowadzonych jest na symulatorach. Już tylko sam certyfikat
zgodny z wymaganiami PART-FCL (a nie art. 99 ust 2 Prawa Lotniczego)
daje jego posiadaczowi na podstawie Prawa UE możliwość odpłatnego
świadczenia swoich profesjonalnych usług.
Dlaczego certyfikaty mogą być częścią licencji lub wydawane w formie oddzielnego dokumentu?
Nie każda osoba uprawniona do posiadania certyfikatu musi mieć licencję
EASA (czyli PART-FCL). Dodatkowo ilość miejsca w licencji zgodnej z
wzorem EASA może być niewystarczająca na umieszczenie tam oprócz
uprawnień i przywilejów z nimi związanych wszystkich certyfikatów i
związanych z nimi przywilejów. Tak czy inaczej jeżeli posiadacz licencji
posiada certyfikat nie uwidoczniony w całości w licencji to numer
wydanego certyfikatu musi być ujawniony w licencji zgodnie z Dodatkiem 1
Do PART-ARA w części dotyczącej wymagań stron dodatkowych (poza 1, 2 i
3) tj. powinny one zawierać „pola przewidziane na numer
uprawnienia/upoważnienia i podpis instruktora lub egzaminatora.”
Przykład takiej obowiązkowej referencji do certyfikatu znajduje się w
lewym dolnym rogu zdjęcia pod LINK
Niestety nie mogę dopatrzyć się w wydanych w Polsce licencjach takiej
referencji (czyli wpisu dokumentującego posiadanie uprawnienia) dla
certyfikatu egzaminatora, co jest poważną niezgodnością z przepisem
ARA.FCL.200(a), które nakazuje trzymanie się wszystkim krajom tego
samego wzoru i reguł wydawania licencji. Takie przeoczenie nie musi być
nieumyślne, co wyjaśnię dalej. Uczmy się od Czarnogóry, która jak
wskazałem w linku wydaje licencje i certyfikaty w formacie zgodnym z
prawem UE.
Jak za pomocą gry w słówka możemy oberwać potocznie rozumianą kulką od organu?
Spotykałem się wielokrotnie ze stanowiskiem organu, że nie istnieje
przepis który nakłada na niego wymóg wydawania decyzji administracyjnych
w stosunku do certyfikatów egzaminatora. Oznacza to w praktyce, że
wielu kandydatów na egzaminatorów nie może dostąpić łaski rozpatrzenia
ich wniosku w żadnym przewidywalnym terminie, podobnie osoby które taki
certyfikat posiadały nie uzyskają uzasadnienia dlaczego utraciły
certyfikat lub jego część.
(nie ma tam mowy o przywilejach, upoważnieniach i certyfikatach), bo
tylko takie byty istniały historycznie w obiegu prawnym i wszelkie nowe
prawa posiadacza licencji nazywane były uprawnieniami.
uprawnienia, a więc należy przyjmować jego szerokie słownikowe znaczenie
np. za słownikiem PWN „prawo do czegoś przysługujące lub nadane
komuś”. Zarówno certyfikaty jak i przywileje o których mowa jest w
rozporządzeniach europejskich, o których zapomniano w Prawie Lotniczym
spełniają taką słownikową definicję uprawnienia.
Jeśli idzie o przywileje i spełnienie wymogu wpisywania do licencji to
to przepis FCL.015(b) nakazuje ujawnienie w licencji lub certyfikacie
wszystkich ograniczeń i rozszerzeń przywilejów związanych z licencją,
certyfikatem lub uprawnieniem, chyba że jakiś przepis zwalnia właściwy
organ z takiego wymogu. Tak więc dla wszystkich przywilejów wpisywanym
do licencji powinna by wydawana decyzja administracyjna, która ułatwia
nam egzekwowanie swoich praw (termin wydania, uzasadnienie,
zaskarżenie). Analogicznie sprawa się w stosunku do certyfikatów
wpisywanych do licencji.
Prawo Lotnicze z kolei w art. 95 ust. 3 definiuje licencję jako: „
świadectwo stwierdzające posiadanie określonych kwalifikacji oraz
dowodem upoważnienia do wykonywania określonych czynności lotniczych.”. Certyfikat egzaminatora UE spełnia więc również ustawową definicję licencji.
Dlaczego organ ma obowiązek wydawania decyzji administracyjnej w
sytuacji kiedy certyfikat wpisywany jest do licencji? Ponieważ spełnia
on ustawowe wymogi uprawnienia wpisywanego do licencji.
Dlaczego organ ma obowiązek wydawania decyzji administracyjnej w
sytuacji kiedy certyfikat na podstawie ARA.FCL.200(b) nie jest wpisywany
jest do licencji (jak w przypadku egzaminatorów)? Tutaj powodów jest
znacznie więcej:
- Organ powinien wpisać do licencji fakt posiadania ustawowo
rozumianego uprawnienia egzaminatora na podstawie cytowanego wcześniej
przepisu Dodatku 1 do części PART-ARA (wymogi stron dodatkowych).
Szczegóły takiego uprawnienia mogą zgodnie z cytowanym przepisem
ARA.FCL.200(b) znaleźć się oddzielnym dokumencie (zakres i daty
ważności poszczególnych kategorii egzaminatora, szczegóły posiadanych
przywilejów itd.). - Jeżeli organ nie podołał nałożonemu wyżej obowiązkowi ujawnienia
ustawowo rozumianego uprawnienia egzaminatora w licencji to nie powinien
wykorzystywać takiego niedopełnienia obowiązków przeciw wnioskodawcom. - Certyfikat egzaminatora spełnia ustawową definicję licencji.
- Właściwe organy nie po to otrzymały prawo wyboru formy wydania
certyfikatu, aby służyło ono omijaniu przepisów wewnętrznych przepisów
administracyjnych.
Zastanawia mnie tylko czy jest powodem do szczególnej dumy dla
krajowego organu na arenie europejskiej , że zgodnie z przyjętą logiką
wnioski o certyfikaty o których jest mowa Rozporządzeniu Bazowym nie
podlegają regułom Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w zakresie
stosownego terminu podjęcia decyzji (<2 miesiące), obowiązku jej
uzasadnienia, czy możliwości odwołania.
Aby zwiększyć szansę na decyzję administracyjną oprócz przedstawienia
wyżej przedstawionych argumentów, należy składać wniosek nie o
członkostwo w LKE, ale wydanie czy przedłużenie certyfikatu
egzaminatora (celowo wyżej podkreślałem te różnice) o którym jest mowa w
Art. 26 ust 3 Rozporządzenia Bazowego i ARA.FCL.FCL.200(b) , bo słowa
mają znaczenie😀Należy też pamiętać o istnieniu kilku niekorzystnych dla
wnioskodawców orzeczeń sądowych w stosunku do osób ubiegały się członkostwo w LKE
np. NSA z 8 lutego 2011 roku sygn.. II GSK 201/10 lub innych opartych
na nim oraz stanie prawnym niezgodnym z obecnym. Nawet jeżeli, wzór
wniosku zawiera określenie ‘upoważnienie’ to można tę różnicę podnieść w
piśmie przewodnim do wniosku np. składanego za pomocą e-puap. W
szczególności brak ustawowego obowiązku wydawania decyzji
administracyjnej nie pozbawia w takiej sytuacji również wnioskodawcy
ochrony prawnej. Skardze do Sądu (np. na bezczynność czy przewlekłość
postępowania) podlegają również na szczęście „inne czynności” organu
administracji publicznej wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Dlaczego organ nie chce zastosować prounijnej wykładni rozszerzającej12
znaczenia uprawnień i licencji w Prawie Lotniczym również o osierocone
certyfikaty i przywileje z prawa UE? Dlaczego organ nie podjął
czynności eliminujących niejednoznaczności tłumaczenia przepisów UE i
nie podjął działań w celu dostosowania polskie prawa i rozporządzeń
wykonawczych chociaż jest do tego zobowiązany na podstawie art. 21 ust 2
lit. 20) Prawa Lotniczego? Moim zdaniem nie jest on zainteresowany
likwidacją ukrytych luzów decyzyjnych o którym pisałem wyżej, a które
wyeliminowały inne państwa UE.
Konsekwencje przyjęcia przez organ innego poglądu dotyczącego
certyfikatów i przywilejów z prawa UE powoduje cały szereg skutków
negatywnych np. bezzasadność pobierania opłat od certyfikatów (np.
instruktora szybowcowego) czy wszelkich przywilejów wpisywanych do
licencji, brak ochrony prawnej posiadaczy certyfikatów i przywilejów czy
wręcz podważa legalność ich wydawania w polskim systemie prawnym.
Zmiany dostosowawcze do wdrożenia w Polsce prawa UE w zakresie
personelu sprowadziły się tak jak już pisałem do chaotycznego łatania
starych przepisów krajowych o rebusy „z uwzględnieniem prawa UE” lub
„ile prawe UE nie mówi inaczej”13 . Mam wrażenie, że dla
organu zapisy odwołujące się do prawa UE pełnią funkcję stricte
dekoracyjną. Obywatel nie powinien ponosić negatywnych skutków
niedostosowania przepisów do zmian w porządku prawnym, a wręcz może
dochodzić od Skarbu Państwa odszkodowania za szkodę wynikającą z
naruszenia prawa UE, np. z powodu niewdrożenia jego przepisów 14.
Problemy są zgoła fundamentalne i żadne łatanie rebusami o prawie UE nic
tu nie pomoże. Jako przykład Rozporządzenie (UE) 1178/2011 definiuje w
FCL.010 pojęcie „egzamin praktyczny” (skill test), prawo lotnicze nie
ma takiej definicji, ale już jego rozporządzenia wykonawcze tj
rozporządzenie dotyczące egzaminowania i licencjonowania w różny od
siebie go definiują na nowo i to w sposób sprzeczny z definicją
europejską to jest to sytuacja kuriozalna.
„Czegoś tu nie rozumiesz?” „Ludzie ludziom zgotowali ten los”. Przykłady można by mnożyć.
Organ nie wie co to jest egzamin praktyczny, ale jest pewny, że jest to egzamin państwowy,
czyli analogicznie „samochód może być w dowolnym kolorze, pod
warunkiem, że będzie to kolor czarny”. Większych absurdów Mrożek by nie
wymyślił. Przykłady można by mnożyć np. to czy mamy do czynienia z
licencją pilota turystycznego (prawo krajowe) czy prywatnego (Patrz:
Podczęść C PART-FCL ) nikomu też nie przeszkadza dopóki nie będzie
konieczności arbitralnego wykorzystania tej różnicy przeciw natrętnemu
petentowi.
Największą zmianą w Prawie Lotniczym w zakresie personelu w stosunku do
wersji z 1962 roku (tam też były tylko licencje i uprawnienia) jest
usunięcie art. 43 o treści:
Art. 43 1. Wzory umundurowania, dystynkcji i oznak personelu lotniczego podlegają zatwierdzeniu przez Ministra Komunikacji.
2. Minister Komunikacji może wprowadzić obowiązek noszenia mundurów przez członków personelu Lotniczego.
Całą reszta zmian to była raczej kosmetyka i uzupełnianie
archaicznych przepisów rodem z komuny rebusami o UE. To stanowczo za
mało.
Przypisy:
1) Coś na ten temat wiem, gdyż jestem biegłym sądowym z zakresu informatyki Sądu Okręgowego w Warszawie.
2) Por: Art. 65 Konstytucji RP i DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I
RADY (UE) 2018/958 z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie analizy
proporcjonalności przed przyj ciem nowych regulacji dotyczących zawodów
3) https://www.ulc.gov.pl/en/aviation-personnel/aviation-examination-commission/non-polish-examiner
4) Patrz: „Examiner Differences Document” https://www.easa.europa.eu/downloads/16659/en
5) https://www.ulc.gov.pl/pl/personel-lotniczy/komisja-egzaminacyjna/dla-egzaminatora
6) Patrz art. 21 ust. 2 Prawa Lotniczego tj. zadaniem organu jest „20)
inicjowanie projektów aktów prawnych z zakresu lotnictwa cywilnego i ich
zmian oraz udział w ich przygotowaniu;”
7) Ale publikuje się np. skład komisji do przeprowadzania egzaminów dla
osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień operatora kontroli
bezpieczeństwa
8) Już nawet na ¼ etatu można sporo tych zadań zrealizować –
https://nabory.kprm.gov.pl/mazowieckie/warszawa/specjalista,59779 . Jak
widać organ powołał już ponad 2 lata temu znanego specjalistę do
„zgłaszania i opiniowania projektów aktów wykonawczych do Ustawy Prawo
Lotnicze w zakresie kompetencji wydziału”. Czekamy na pierwsze efekty
tej działalności.
9) J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 25
10) Małgorzata Klaudia Piotrowska „Prawo administracyjne jako narzędzie
przeciwdziałania korupcji funkcjonariuszy administracji publicznej”.
11) https://www.ulc.gov.pl/pl/program-antykorupcyjny
12) Porównaj Sołtys Agnieszka – Wykładnia prounijna: „Zasada wykładni
efektywnej (effet utile) oznacza, że interpretacja przepisów unijnych ma
gwarantować osiągnięcie celu (rezultatu) przez nie zakładanego, a tym
samym ma zapewniać skuteczne działanie przepisów unijnych. Wiąże się to
ze wzmocnieniem argumentów aksjologicznych i celowościowo-funkcjonalnych
kosztem przede wszystkim wykładni językowej.”.
13) Narusza to bezpieczeństwo prawne i pisałem już o tym w poście: Co może instruktor?
14) Traktat o Unii Europejskiej (TUE) w art. 4 ust. 3 zobowiązuje
państwa członkowskie i UE do lojalnej współpracy; zobowiązuje też
państwa do podjęcia wszelkich środków koniecznych do wykonania
zobowiązań wynikających z prawa UE, a więc do zapewnienia skuteczności
(efektywności) prawu europejskiemu na ich terytorium.
Dodaj komentarz