Zawód egzaminator(a) – część 6 – Na wypadek wątpliwości i sporów

Jak widać poruszone kwestie mogą wywoływać sporo wątpliwości,
nieporozumień czy sporów, a ich rozwiązanie  wcale nie wymaga od razu
drogi sądowej.

Nasz krajowy urząd nie tylko współpracuje z EASA, lecz jest częścią
całego systemu UE  jako właściwy organ (Patrz: art. 21 ust 2a Prawa
Lotniczego), a w systemie tym EASA pełni rolę szczególną. EASA pomaga
też nadzorom w przestrzeganiu prawa UE. Wyjaśnienie czy EASA potwierdzi
prawdziwość prostych tez jak  np.:

1. Organ ma prawo arbitralnego wyboru egzaminatorów z grona osób które spełniają wymagania przepisów UE;
2. Kandydaci którzy ubiegają się o wydanie certyfikatu egzaminatora
   wyłączeni są spod przepisów administracyjnych (np. ponaglenia,
   odwołanie, termin rozstrzygnięcia wniosku) ;
3. Organ może decydować o liczbie egzaminatorów i ograniczać ich ilość.

To kwestii góra kilku dni. Generalnie rzecz ujmując wydaje się,
że EASA odpowiedzialna za standaryzację organów krajowych jak i nasz
nadzór powinny mówić jednym głosem. To nie organ, lecz EASA opracowuje
przepisy techniczne dotyczące lotnictwa i zajmuje się ich harmonizacją
oraz zapewnia nadzór nad bezpieczeństwem (patrz: Art. 75 Rozporządzenia
Bazowego). Zgodnie z art. 21 ust 1a Prawa Lotniczego tych kompetencji
krajowy organ nie może naruszać. Od dnia 8 kwietnia 2012 roku zakres
kompetencji EASA rozszerzono również na personel lotniczy¹ .
Na podstawie art. 21 ust 2 lit 4a  Prawa Lotniczego organ „wykonuje
zadania w imieniu i na rzecz  organów i instytucji Unii Europejskiej
zgodnie z prawem Unii Europejskiej”. Lepiej ewentualne powstałe
wątpliwości wyjaśniać wcześniej we własnym gronie, niż dopuścić do
sytuacji, w której zostaną one wyjaśnione  w ramach toczącego się sporu
sądowego w formie pytań prejudycjalnych do TSUE o wykładnię prawa UE.
Widząc podejście innych krajów UE obawiam się, że wyrok taki może
przedstawić nasz kraj w niekorzystnym świetle.

Podobnie egzaminatorzy lub kandydaci którzy czują się pokrzywdzeni
ponieważ np: utracili certyfikat, bo na seminariach dla egzaminatorów
nie było rzekomo miejsc (co w efekcie pozbawia ich możliwości zawodu)
itp. itd. mogą skorzystać z dobrodziejstwa jakie daje im art. 62 ust 11
Rozporządzenia Bazowego który zacytuję w całości:

Oczywiście podjęcie takich kroków powinno być poprzedzone próbą
polubownego załatwienia sprawy i uzyskania formalnego stanowiska urzędu w
naszej sprawie. Ja przynajmniej zawsze staram się przychodzić do
każdego urzędu z gałązką oliwną i doprosić się łaski wysłuchania. Nie
mam tu na myśli oczywiście wizyty w urzędzie, po której wychodzi się
mając kolana obtarte i czoło obite, bo taka postawa może tylko wzmacniać
poczucie wszechwładności urzędników (każdy poczuwa się być organem, a
czasami wręcz uważa, że stanowi prawo) Link ², 
a na dodatek często ich pamięć jest zawodna. Chodzi mi raczej o
pisemnie wyjaśnienie sprawy (np. e-mail) na wszystkich szczeblach
rozbudowanej struktury pionowej. Pomiędzy szeregowym urzędnikiem, a
Prezesem znajduje się często jeszcze czterech nieźle opłacanych
menadżerów, którzy jeszcze muszą się wcześniej dogadać do czyich
kompetencji należy rozstrzygnięcie lub  (najchętniej) przekierować nas w
poziomie struktury. Zgodnie z regulaminem organu³ , do zadań departamentów należą również odpowiedzi na pytania interesantów. Struktura ta nie jest prosta i może się okazać, że pracownik jest szefem swojego szefa,
bo struktura organizacji, a struktura komisji to dwie różne sprawy i
nie do końca wiadomo w których butach dzisiaj urzędnik występuje w danej
sprawie⁴ .

Polski Kodeks Postępowania Administracyjnego (kpa) ma szereg przepisów,
które pozwalają na skuteczną ochronę naszych praw, czy zabezpieczających
sprawny przebieg postępowań, wymienię kilka z nich:

1.    Od dnia 1 czerwca 2017 roku możemy zaskarżać za pomocą ponaglenia bezczynności organów lub przewlekłości postępowania⁵.
W przypadku stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłości organ
rozpatrujący ponaglenie zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do
załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia (jeżeli
postępowanie nie zostało zakończone), zarządza również wyjaśnienie
przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w
razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub
przewlekłości w przyszłości. Pracownik urzędu, jeżeli z nieuzasadnionych
przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub prowadził postępowanie
dłużej niż było to niezbędne może zostać ukarany, np. dyscyplinarnie.
Wzory takich ponagleń bez problemów można znaleźć w Internecie . (Patrz:
art. 37 kpa).

2.    W tej samej zmianie kpa zobowiązano organ aby „ściśle
określał, jakie to konkretne przesłanki prawa materialnego w stanie
faktycznym i prawnym sprawy nie zostały spełnione lub wykazane, a
których spełnienie lub wykazanie jest konieczne do wydania decyzji
pozytywnej.” Nie musimy już wtedy zgadywać o co urzędowi tak
naprawdę chodzi (Patrz: art. 79a kpa i wyrok WSA w Gliwicach z 26 lutego
2019 r., sygn. IV SA/Gl 798/18). Czyli np. jeżeli uznamy, że organ
znalazł jakieś sensowne podstawy do decyzji odmownej (nie mylić z pismem
rzekomo „wyjaśniającym”, od którego odwołania nie ma) w sprawie 
wniosku o rozszerzenie certyfikatu ATO o szkolenie egzaminatorów,  to
poprawiamy szybko programy i w następnym podejściu powinniśmy celu
dopiąć. Jeżeli żądania organu nie mają pokrycia w prawie, lub nie
zmierza w kierunku merytorycznego załatwienia sprawy to organ tylko
ułatwia nam osiągnięcie celu.

3.    Bardzo ważny jest też art. 220 kpa o którym wielokrotnie wspominałem:

„§  1.  Organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli:
1)  znane są one organowi z urzędu;
2) możliwe są do ustalenia przez organ na podstawie:
a) posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych,
….
§  2. Organ administracji publicznej żądający od strony lub innego
uczestnika postępowania zaświadczenia albo oświadczenia na potwierdzenie
faktów lub stanu prawnego jest obowiązany wskazać przepis prawa
wymagający urzędowego potwierdzenia tych faktów lub stanu prawnego w
drodze zaświadczenia albo oświadczenia.”.

Czyli np. organ nie może żądać od nas kopii licencji, skoro ją wydał itd. itp

Nie może również żądać od nas czegoś co nie wynika wprost z przepisów
prawa (nie mylić z AMC, a tym bardziej z tym co subiektywnym zdaniem
urzędnika z tego AMC wynika) np. rekomendacji z ATO na egzaminatora,
specjalnych badań dla egzaminatorów jeżeli nie wskaże nam stosownego
przepisu nakładającego takowy obowiązek.  Grzeczne zapytanie urzędnika,
skąd wynika konieczność przedłożenia jakiegoś zaświadczenia często
przynosi pozytywne skutki. Tak jak już pisałem często sami urzędnicy
mogą mieć wątpliwości co do zagmatwanego polsko-europejskiego prawa np.
czasami żądają wykazania spełnienia jakiegoś warunku spoza załącznika 1
(PART-FCL) do  Rozporządzenia (UE) Nr. 1178/2011, a wydawana licencja,
uprawnienie czy certyfikat  mają spełniać wymogi  zdefiniowane tylko w
tym załączniku co wynika już chociażby z jej okładki (ja mam w licencji
napisane „issued in accordance with PART-FCL”). Podobnie w moim
certyfikacie egzaminatora nie jest napisane, że został on wydany w
trybie Art. 99 ust. 2 Prawa Lotniczego.

4.    W Polsce nie funkcjonuje prawo precedensowe i niestety możemy
spotkać się z  sytuacją, że zostaliśmy przez organ potraktowani w
odmienny w stosunku do znanych nam przypadków sposób. W wyżej
wymienionej  nowelizacji kpa wprowadzono w art. 8 kpa korzystną zmianę w
tym zakresie: „§  2. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej
przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w
takim samym stanie faktycznym i prawnym.”.  

5.    Prawo UE ma cały szereg „szarych kolorów”, które organ chciałby
interpretować jak chce. Kiedy słyszę: „Bo to wynika z przepisu xxx, albo
AMC yyy”, to od razu włącza mi się czerwona lampka.   Nie ma w naszym
kpa co prawda zasady generalnej, że wszystkie wątpliwości są
rozstrzygane na korzyść wnioskodawcy, ale nie dotyczy to na szczęście
sytuacji wymienionej w art. 81a kpa „§  1. Jeżeli przedmiotem
postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź
ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie
pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego,
wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.”.

Poza tym warto, korzystać z prawa do złożenia wniosku o udzielenie
informacji publicznej zwłaszcza w sytuacji kiedy nie są jasne kryteria
czy  procedury które urząd stosuje⁷ .  Możemy np. poprosić o
aktualną wersję dokumentacji procesu opisującego wydanie certyfikatu
egzaminatora (ARA.GEN.220(a)(5)), a dalej sprawdzić czy w naszej teczce
znalazła się nie znalazła się czyjaś opinia negatywna⁸  i w jaki sposób została ona umotywowana.

I to by było na razie na tyle i aż tyle, a do tematu, jak nastąpią
jakieś istotne zmiany wrócę.  Stay tuned! Trochę się rozpisałem, bo jak
widać polski system egzaminowania niestety odbiega od systemów w
pozostałych krajach UE, a w szczególności nie sposób oprzeć się
wrażeniu, że  działa on bardzie w oparciu o przepisy JAR FCL niż
PART-FCL. Szlachectwo zobowiązuje, aby wymagać przestrzegania prawa
wypadałoby być w jego przestrzeganiu wzorcem.

Temat jest jak widać w naszym kraju jest zawiły, tym nie mniej uznałem,
że warto go z okazji obchodów  rocznicy 10-lecia szacownej Regulacji
(UE) Nr 1178/2011 (to ta w której są tzw. PART-FCL) poruszyć:) Posty o egzaminatorach
dedukuję kolegom, którzy:

• spełniają stosowne wymagania UE, a dostępu do zawodu egzaminatora uzyskać nie mogą (z niewiadomych przyczyn);
• w części lub całości utracili swój certyfikat   (z niewiadomych
  przyczyn) np. na skutek ‘niezaproszenia na seminarium’, na które monopol
  ma organ i wykorzystuje go do regulacji ilości egzaminatorów;
• żyją w stresie, że utracą certyfikat (‘bo Prezes zrezygnował z
  Pańskich usług’), a posiadanie takiego certyfikatu warunkuje jego
  zatrudnienie;
• czują się upokorzeni przez dowiadywanie się kiedy będzie seminarium
  i czy jest dla nich miejsce (dopraszają się łaski odpowiedzi na
  pytanie);
• przechodzą przez procedurę wydania czy utrzymania certyfikatu
  egzaminatora , która zmienia się nocą pomiędzy wierszami a jej żądania w
  znacznej części pozbawione są zarówno formalnych jak i logicznych
  podstaw;
•  … .

Zamiast uzyskać/utrzymać zawód egzaminatora doznali oni zawodu
(jak w tytule postu), a w innych krajach UE nie mieliby takich
problemów. Prędzej czy później różnice w stosowaniu prawa UE będą
wyrównane z korzyścią dla naszego środowiska lotniczego i
bezpieczeństwa, bo karma wraca.

Paru  kolegów dzwoniło do mnie i powiedziało, że „dowalam ULCowi”.
Nie było to absolutnie moją intencją iść na taką łatwiznę! Chciałbym,
abyśmy mieli nadzór najlepszy w Europie, a nie jakąś siermiężną i mało
transparentną jego mutację.  Staram się zawsze, patrzeć na sprawy z
różnych punktów widzenia, ale w poruszanych kwestiach zaczęło mi
brakować już wyobraźni, a na dodatek ostatnie działania organu pogłębiły
moje wątpliwości co do ich legalności. Ba, mam nawet wątpliwość, czy
nie przekroczono bariery zwykłej ludzkiej przyzwoitości.    Absolutnie
moje na tyle ile potrafię konstruktywne uwagi, nie dotyczą jako tako
urzędu, ale pewnej małej sfery jego działalności. W Urzędzie
Lotnictwa Cywilnego w Warszawie (celowo pierwszy raz używam pełnej
nazwy, zamiast skrótowych organ czy nadzór) pracuje cały szereg
wspaniałych fachowców i menadżerów.

Może  oprócz chwalonego wcześniej LTT-2 dam inny przykład tj.
Departament Bezzałogowych Statków Powietrznych. Sposób przejścia na
przepisy UE (sam posiadam świadectwo kwalifikacji UAVO) zasługuje na
szacunek, bo chociażby wprost powiedziano, że prawo UE stosuje się
bezpośrednio, uzupełniono je bezkonfliktowymi z prawem UE, wymaganymi
nie budzącymi wątpliwości aktami krajowymi⁹ ,  znaleziono
dobre rozwiązanie przejściowe na problem opóźnień legislacyjnych w
Polsce. Czyli da się!  Wprowadzone tam rozwiązania takie jak: szkolenia i
egzaminy online¹⁰ , elektroniczne świadectwa kwalifikacji,
kampanie informacyjne  to mistrzostwo! Możemy być naprawdę dumni z
naszego organu w całej UE! Dyrektor Paweł Szymański, który zaczynał
karierę od podstaw o ile dobrze pamiętam w Punkcie Obsługi Klienta ULC
jest przykładem Menadżera przed duże „M”, który doskonale wie jak
znaleźć kompromis pomiędzy rozwojem rynku, a bezpieczeństwem¹¹
. Z takimi ludźmi moglibyśmy być też liderem w e-licencjonowaniu, które
wkracza na teren naszego kontynentu, a nawet jest przedmiotem prac
ICAO. Jestem w stanie sobie wyobrazić sytuację, że być może to do Polski
przenoszone byłyby licencje z innych krajów UE finansując w ten sposób
budżet państwa lub organu. Takie przykłady pozytywnych praktyk można by
mnożyć np. w departamencie lotnisk, operacyjnym, itd.

Wbrew obiegowym opiniom w urzędzie pracuje wielu pilotów i instruktorów z
różnych kategoriach statków powietrznych (w tym moich nauczycieli
fachu) i to nie tylko w Departamencie Personelu, do których mam ogromny
szacunek, respekt i uznanie. Mam wrażenie, że Ich poglądy nie są
niestety w ogóle brane pod uwagę¹². .
Gdyby cały potencjał wewnętrzny organu był właściwie wykorzystany, to
ta cała  saga o egzaminatorach nigdy by nie powstała, a w najgorszym przypadku miałaby 1
stronę A4,  a nie 50 stron na temat nie tylko sposobu wydatkowania
publicznych pieniędzy czy   hamowania rozwoju rynku,  ale  niestety
również osłabiania bezpieczeństwa lotniczego.

Linki do przepisów:

1.    ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY (UE) 2018/1139 z dnia 4 lipca 2018 r – (LINK)
2.    Ustawa Prawo Lotnicze (LINK)
3.    Kodeks Postępowania Administracyjnego (LINK)
4.    Ustawa o dostępie do informacji publicznej – (LINK)