Surowość przepisów nie zastępuje sprawnego nadzoru

Polski system sankcji lotniczych przypomina kolosa na glinianych nogach: jest nadmiernie represyjny na papierze, a zarazem bezsilny i opieszały w praktyce. Zamiast sprawnego nadzoru i edukacji, państwo woli straszyć personel lotniczy wieloletnim więzieniem. Potwierdzają to twarde dane z moich wniosków o informację publiczną: administracyjne kary pieniężne są nakładane sporadycznie, a w przestrzeni pomiędzy kompletną bezczynnością organów a groźbą 5 lat więzienia z art. 212 Prawa lotniczego brakuje jakiegokolwiek przewidywalnego mechanizmu reakcji.

Z uzyskanych przeze mnie odpowiedzi na wnioski o informację publiczną wynika, że w objętych nimi rocznych zestawieniach administracyjne kary pieniężne były stosowane sporadycznie. Katalog wykroczeń również nie tworzy dostatecznie szerokiego mechanizmu reagowania na zwykłe uchybienia. Dalej pozostaje już tylko odpowiedzialność karna – z drastycznym zagrożeniem do pięciu lat pozbawienia wolności za umyślne naruszenie przepisów prawa lotniczego (art. 212 Prawa lotniczego). Przepis ten bywa w praktyce traktowany przez organy ścigania jak „wytrych” do kryminalizowania zwykłych błędów operacyjnych lub uchybień proceduralnych, które w dojrzałej kulturze bezpieczeństwa (Just Culture) powinny być analizowane i korygowane w trybie nadzorczym, a nie prokuratorskim.

Nie oznacza to, że każda kara administracyjna jest prawnie nieegzekwowalna albo że każde naruszenie kończy się postępowaniem karnym. Problem polega na czymś innym: pomiędzy pozostawieniem uchybienia bez następstw a uruchomieniem odpowiedzialności za przestępstwo brakuje dostatecznie przewidywalnego i skutecznego mechanizmu reakcji.

Nie opowiadam się za bezkarnością. Nieskuteczne egzekwowanie rozsądnych obowiązków zachęca do ich lekceważenia i może prowadzić do zagrożeń. Sprzeciwiam się jednak zastępowaniu kompetentnego nadzoru szerokim zagrożeniem więzieniem.

Ocena systemu sankcji wymaga również wskazania obszarów, w których ochrona jest niedostateczna. Uderzający jest tu brak symetrii. Państwo potrafi z pełną bezwzględnością ścigać pilota za formalne niedociągnięcie w dokumentacji czy błąd nawigacyjny, a jednocześnie okazuje się bezsilne wobec narastającego problemu agresywnych pasażerów (unruly passengers). Niewykonywanie poleceń dowódcy statku powietrznego czy bezpośrednie ataki na personel pokładowy często kończą się symboliczną reakcją, tworząc iluzję ochrony tam, gdzie zagrożenie dla życia i zdrowia setek osób jest najbardziej realne. Proporcjonalność wymaga zarówno ograniczenia nadmiernej represji, jak i zapewnienia odpowiedniej ochrony tam, gdzie zagrożenie jest rzeczywiste.

Przedmiotem tego komentarza jest konstrukcja systemu, a nie samo zestawienie przepisów i wysokości kar. Analiza obejmuje podstawę obowiązku, granice penalizacji, relację do innych reżimów odpowiedzialności, standard dowodowy, kompetencje organów oraz rzeczywiste skutki zastosowania sankcji.

1. Sześć grup odpowiedzialności

Pilot, operator, przewoźnik lub organizacja szkoleniowa nie podlegają jednemu, zamkniętemu systemowi sankcji.

Dla uporządkowania analizy należy wyróżnić sześć grup:

Grupa	Podstawy	Rodzaj reakcji
Przestępstwa poza Prawem lotniczym	Kodeks karny oraz właściwe przepisy innych ustaw	Odpowiedzialność karna, m.in. za katastrofę w komunikacji lub sprowadzenie jej bezpośredniego niebezpieczeństwa
Przestępstwa w Prawie lotniczym	W szczególności art. 211 i 212	Odpowiedzialność karna za czyny określone w ustawie lotniczej
Wykroczenia poza Prawem lotniczym	Kodeks wykroczeń i przepisy szczególne	Odpowiedzialność wykroczeniowa
Wykroczenia w Prawie lotniczym	Art. 210	Odpowiedzialność za wskazane ustawowo naruszenia
Administracyjne kary pieniężne	Prawo lotnicze oraz właściwe przepisy innych ustaw	Kara finansowa nakładana przez właściwy organ administracji
Administracyjne środki niepieniężne	Prawo lotnicze, rozporządzenia UE i właściwe przepisy szczególne	M.in. ograniczenie, zawieszenie albo cofnięcie licencji, uprawnienia, certyfikatu lub zezwolenia

Jest to podział analityczny. Wykorzystuje różne kryteria: rodzaj odpowiedzialności, umiejscowienie przepisu oraz charakter ingerencji administracyjnej. Nie oznacza istnienia sześciu całkowicie odizolowanych reżimów.

Jedno zdarzenie może uruchomić kilka postępowań. Ich równoległość nie przesądza jednak o nieograniczonej dopuszczalności kumulowania sankcji.

Poza tym zestawieniem pozostają odpowiedzialność cywilna, pracownicza i kontraktowa. Ich skutki mogą być bardzo dotkliwe, ale nie należy utożsamiać ich z karą nakładaną przez państwo.

2. Kodeks karny już chroni bezpieczeństwo ruchu powietrznego

Przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji nie ograniczają się do dróg. Kodeks karny obejmuje także ruch wodny i powietrzny.

Art. 173 dotyczy spowodowania katastrofy w komunikacji. Art. 174 odnosi się do sprowadzenia bezpośredniego niebezpieczeństwa takiej katastrofy. Tych czynów nie należy przedstawiać zamiennie. Katastrofa i jej bezpośrednie niebezpieczeństwo to odmienne podstawy odpowiedzialności.

Ochrona karna nie zaczyna się zatem dopiero po rozbiciu samolotu. Zależnie od okoliczności zastosowanie mogą znajdować również inne przepisy, między innymi dotyczące wypadku, prowadzenia pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości czy wykonywania w takim stanie czynności bezpośrednio związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu.

Nie byłoby prawidłowe twierdzenie, że w transporcie drogowym i kolejowym przestępstwem jest wyłącznie katastrofa. Trafne jest natomiast pytanie, jaką konkretną lukę pozostawiają przepisy ogólne i dlaczego jej wypełnienie wymaga tak szerokiego uznawania naruszeń lotniczych za przestępstwa.

Potrzeba ustanowienia obowiązku i potrzeba kryminalizacji jego naruszenia są odrębnymi zagadnieniami. Ważne wymaganie operacyjne nie musi być zabezpieczone odpowiedzialnością za przestępstwo w każdym przypadku jego naruszenia.

Szczególna wrażliwość lotnictwa na błędy uzasadnia wysokie standardy. Nie uzasadnia automatycznie każdej sankcji.

3. Kodeks wykroczeń i inne ustawy

Odpowiedzialność wykroczeniowa również nie wyczerpuje się w art. 210 Prawa lotniczego.

Przykładem jest art. 87 Kodeksu wykroczeń dotyczący prowadzenia pojazdu w stanie po użyciu alkoholu lub podobnie działającego środka. Stan po użyciu nie jest tożsamy ze stanem nietrzeźwości. Nie można przypisywać obu przypadkom tej samej kwalifikacji.

W działalności lotniczej mogą znajdować zastosowanie także przepisy innych ustaw, zależnie od przedmiotu naruszenia: ochrony danych, środowiska, wykonywania działalności gospodarczej lub przewozu określonych towarów.

Sam związek zdarzenia z lotnictwem nie ustanawia wyłączności ustawy lotniczej ani właściwości Prezesa ULC.

Nie chodzi o stworzenie katalogu wszystkich czynów, które można popełnić na lotnisku lub przy użyciu statku powietrznego. Chodzi o uniknięcie założenia, że poza art. 210–212 państwo nie dysponuje żadnym instrumentem ochrony.

4. Administracyjne kary pieniężne

Administracyjna kara pieniężna nie jest grzywną za wykroczenie ani przestępstwo. Ma własną podstawę materialną i proceduralną.

W każdej sprawie należy ustalić adresata obowiązku, przesłanki odpowiedzialności, właściwy organ, zasady określenia wysokości kary oraz możliwość odstąpienia od jej nałożenia. Nie można automatycznie przenosić na odpowiedzialność administracyjną wszystkich konstrukcji prawa karnego. Nie można jej również traktować jako obszaru pozbawionego gwarancji.

Znaczenie mają regulacje szczególne oraz odpowiednio stosowane przepisy KPA dotyczące administracyjnych kar pieniężnych. Ich zastosowanie wymaga sprawdzenia, czy i w jakim zakresie dana kwestia została odmiennie uregulowana.

Istnienie tego instrumentu powinno wpływać na ocenę potrzeby kryminalizacji. Ustawodawca musi wyjaśnić, dlaczego określone naruszenie wymaga przestępstwa, skoro może zostać objęte odpowiedzialnością administracyjną.

Jeżeli łagodniejszy instrument nie działa z przyczyn organizacyjnych, należy naprawić jego egzekwowanie. Brak kadr lub wiedzy nie stanowi przekonującego uzasadnienia dla przenoszenia zwykłych naruszeń na drogę postępowania karnego.

Zastąpienie odpowiedzialności karnej administracyjną nie wystarczy, jeżeli sama kara pieniężna ma służyć egzekwowaniu nieprecyzyjnego obowiązku lub praktyki urzędu wykraczającej poza ustawę. Ten problem pokazuje projekt UD488 dotyczący sprawozdań z art. 135d Prawa lotniczego.

Jak powstają kolejne sankcje: przykład art. 135d

Wadliwość polityki sankcyjnej ujawnia się także na etapie projektowania nowych kar. Przykładem jest UD488, w którym zapowiedziano administracyjną karę pieniężną od 500 do 5000 zł za niezłożenie w terminie sprawozdania z art. 135d Prawa lotniczego. Choć jest to sankcja administracyjna, a nie karna, sposób jej uzasadnienia pokazuje szerszy problem: zwiększanie możliwości karania przed uporządkowaniem obowiązku i praktyki urzędu.

Art. 135d wymaga sprawozdania z wykonywania operacji lotniczych, z uwzględnieniem zdarzeń lotniczych, przyjętych zaleceń bezpieczeństwa oraz działań zapobiegawczych lub naprawczych. Nie wymienia wprost liczby godzin nalotu ani liczby przewiezionych pasażerów. Tymczasem formularz ULC dla użytkowników niekomercyjnych eksponuje te statystyki, a w przedstawionej tabeli nie przewiduje miejsca na informacje wyraźnie wskazane w ustawie. Zawiera również rubryki dotyczące sprzętu, którego użytkownicy nie zostają objęci art. 135d przez sam fakt umieszczenia go w urzędowym arkuszu.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przydatność danych dla ULC nie jest samodzielną podstawą prawną żądania ich przekazania. Jeżeli urząd wywodzi obowiązek raportowania nalotu z pojęcia sprawozdania z operacji lotniczych, powinien przedstawić i uzasadnić taką wykładnię. Formularz nie może zastępować tego uzasadnienia ani samodzielnie rozszerzać obowiązku.

Po mojej petycji ministerstwo interweniowało w sprawie dobrowolności formularzy i dostosowania nazewnictwa do ustawy oraz zapowiedziało analizę ograniczenia obowiązku. Nadal jednak w komunikatach ULC występują „zadania lotnicze”, mimo że ustawa mówi o „operacjach lotniczych”. Zamiast przedstawienia wyników zapowiedzianej analizy pojawiła się propozycja sankcji, uzasadniona „wieloletnimi doświadczeniami ULC” i otrzymaniem w 2022 r. danych dotyczących jedynie 43% zarejestrowanych statków.

Potrzeba informacji o skali działalności jest zrozumiała. Nie rozstrzyga jednak o prawidłowości obecnego sposobu ich pozyskiwania. Obce rejestry, ACMI, eksploatacja polskich statków za granicą i działalność na statkach z ewidencji wymagają spójnego określenia zakresu zbieranych danych. Większa liczba formularzy nie naprawi błędów metodologicznych.

Formalnie proponowana kara dotyczy niezłożenia sprawozdania, a nie niewypełnienia każdej rubryki ULC. To rozróżnienie musi pozostać jednoznaczne. Sankcja nie może służyć wymuszaniu danych wykraczających poza ustawowy obowiązek ani podporządkowania formularzowi, którego stosowanie jest dobrowolne.

Odpowiedzialność ponosi również Ministerstwo Infrastruktury. Powinno samodzielnie oceniać legalność, konieczność i proporcjonalność propozycji ULC, zamiast przepuszczać oczekiwania aparatu urzędniczego jako wystarczające uzasadnienie kolejnych kar. Trudność urzędu z uzyskaniem pożądanych danych nie jest jeszcze dowodem, że obywatelowi należy zagrozić sankcją.

Takie stanowienie prawa szkodzi lotnictwu: zwiększa obciążenia i ryzyko finansowe przy nierozstrzygniętym zakresie obowiązków. Utrwala też model, w którym praktykę urzędu zabezpiecza się karą, zamiast najpierw sprawdzić jej zgodność z ustawą. Ministerstwo, które powinno ten mechanizm zatrzymać, staje się jego współautorem.

5. Środki niepieniężne: ARA.FCL.250 i pozostałe instrumenty nadzorcze

Dla pilota utrata możliwości korzystania z licencji może być dotkliwsza niż kara finansowa. Analiza ograniczona do pieniężnych sankcji administracyjnych pomija więc zasadniczą część ingerencji państwa.

ARA.FCL.250 rozporządzenia nr 1178/2011, w związku z ARA.GEN.355, przewiduje ograniczanie, zawieszanie i cofanie licencji oraz związanych z nimi uprawnień lub certyfikatów.

Regulacja obejmuje między innymi uzyskanie dokumentów na podstawie fałszywej dokumentacji, fałszowanie zapisów, niespełnianie właściwych wymagań oraz wykonywanie przywilejów w określonych niedopuszczalnych okolicznościach.

Nie jest to przepis ustanawiający przestępstwo. Stanowi podstawę ingerencji administracyjnej w możliwość korzystania z uprawnień.

Zastosowanie środka wymaga ustalenia przesłanek oraz doboru ingerencji odpowiedniej do sytuacji. Nie można wyprowadzać dowolności z samego faktu, że przepis zobowiązuje organ do działania.

Podobne mechanizmy występują w regulacjach dotyczących organizacji i operatorów. Licencja pilota, certyfikat organizacji, certyfikat przewoźnika i zezwolenie na operację mają jednak różne podstawy oraz przesłanki ograniczenia, zawieszenia i cofnięcia.

Nie każdy taki środek ma charakter represyjny. Może służyć usunięciu aktualnego zagrożenia lub przywróceniu zgodności. Rzeczywisty cel, zakres i czas trwania ingerencji wymagają jednak kontroli.

Materialna podstawa działania może wynikać bezpośrednio z prawa UE. Autonomia proceduralna państwa nie daje swobody dopisywania nowych przesłanek ani zastępowania wymaganego rozstrzygnięcia nieformalnym komunikatem.

6. Kumulacja odpowiedzialności: jedna kara nie zamyka pozostałych postępowań

Odpowiedzialność karna nie wyłącza automatycznie odpowiedzialności administracyjnej. Zastosowanie środka administracyjnego również nie oznacza, że sprawa nie może trafić do organów ścigania. To samo zachowanie może uruchomić kilka podstaw ingerencji państwa.

Pilot może odpowiadać za przestępstwo, a równocześnie zostać objęty postępowaniem dotyczącym ograniczenia, zawieszenia lub cofnięcia licencji. Zależnie od właściwych przepisów może również powstać podstawa administracyjnej kary pieniężnej. Nie trzeba zatem wybierać między karą sądową a reakcją nadzorczą. Każda wymaga jednak spełnienia własnych przesłanek.

Ma to zasadnicze znaczenie dla oceny proporcjonalności systemu. Ustawowe zagrożenie karą nie opisuje całego ryzyka ponoszonego przez pilota lub operatora. Do odpowiedzialności karnej mogą dołączyć kara finansowa, utrata możliwości korzystania z uprawnień oraz dalsze następstwa zawodowe. Przedstawianie każdego instrumentu osobno zaciera rzeczywisty ciężar ich połączenia.

Kumulacja nie jest nieograniczona. W konkretnym przypadku trzeba uwzględnić przepisy o zbiegu, odstąpieniu od kary oraz zakazie ponownego sądzenia lub karania. Nie zmienia to podstawowej obserwacji: ukaranie w jednym trybie nie daje ogólnej ochrony przed ingerencją w pozostałych.

Dlatego potrzebę szerokiej kryminalizacji z art. 212 należy oceniać z uwzględnieniem już istniejących narzędzi administracyjnych. Państwo dysponuje możliwością ingerowania w uprawnienia niezależnie od wyroku karnego. Powinno więc wykazać, dlaczego w danej kategorii naruszeń konieczne jest dodatkowo traktowanie zachowania jako przestępstwa.

Charakter sankcji jest ważniejszy od jej nazwy

Dla europejskich gwarancji znaczenie ma rzeczywista natura odpowiedzialności. Uwzględnia się krajową kwalifikację, charakter naruszenia oraz rodzaj i stopień surowości możliwej sankcji.

Nie każda administracyjna kara pieniężna ma charakter karny w autonomicznym rozumieniu tych gwarancji. Nie można go jednak wykluczyć wyłącznie przez nazwanie odpowiedzialności administracyjną.

Art. 4 Protokołu nr 7 do EKPC chroni przed ponownym sądzeniem lub karaniem w granicach określonych tym przepisem. W sprawach objętych zakresem prawa UE znaczenie ma również art. 50 Karty praw podstawowych, z uwzględnieniem art. 51 oraz warunków ograniczenia gwarancji z art. 52 ust. 1.

W wyroku z 15 listopada 2016 r., A i B przeciwko Norwegii, skargi nr 24130/11 i 29758/11, ETPC dopuścił odpowiednio zintegrowaną reakcję administracyjno-karną. Wymaga ona dostatecznie ścisłego związku postępowań w czasie i co do istoty, a nie jedynie ich formalnego współistnienia.

TSUE w wyroku z 22 marca 2022 r., bpost, C-117/20, podkreślił znaczenie przewidywalnych reguł, koordynacji postępowań i proporcjonalności łącznej reakcji. Sama odmienna kwalifikacja prawna lub nazwanie innego chronionego dobra nie wystarczają do wykluczenia tożsamości czynu.

Choć wyroki te nie dotyczyły bezpośrednio polskich spraw lotniczych, wyznaczają wiążący standard gwarancyjny. Niestety, w polskich realiach administracyjnych i sądowych zasada zintegrowanego postępowania wciąż istnieje głównie w teorii – w efekcie pilot może stać się ofiarą wyniszczającej, podwójnej pętli represyjnej (równoległy proces karny, kary finansowe i cofnięcie licencji bez jakiejkolwiek koordynacji między organami).

Znaczenie art. 189f KPA

Art. 189f § 1 pkt 2 KPA przewiduje odstąpienie od administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, jeżeli za to samo zachowanie zastosowano wcześniej określoną w przepisie prawomocną sankcję, a uprzednia kara spełnia cele kary administracyjnej.

Nie jest to bezwarunkowy zakaz kumulacji. Trzeba ustalić wszystkie przesłanki i sprawdzić relację do przepisów szczególnych, zgodnie z art. 189a § 2 KPA.

Przepis nie działa też symetrycznie jako ogólny zakaz późniejszego postępowania karnego po decyzji administracyjnej. Taka sytuacja wymaga oceny według właściwych gwarancji i reguł proceduralnych.

Zbieg przestępstwa i wykroczenia podlega odrębnej analizie, w tym z uwzględnieniem art. 10 Kodeksu wykroczeń, który ma zapobiegać podwójnemu karaniu za ten sam czyn w trybie karnym i wykroczeniowym. Gdy jeden czyn odpowiada kilku przepisom określającym przestępstwa, znaczenie mają reguły zbiegu przepisów, w szczególności art. 11 Kodeksu karnego. Nie można zakładać osobnej kary za każdy naruszony artykuł.

Licencja nie może służyć dodatkowej odpłacie

Ograniczenie lub zawieszenie licencji może współistnieć z karą, jeżeli spełnione są właściwe przesłanki nadzorcze. Nie wolno jednak pod nazwą bezpieczeństwa nakładać kolejnej odpłaty za przeszłe zachowanie.

Organ powinien wykazać, dlaczego środek jest konieczny, jaki powinien mieć zakres oraz kiedy jego utrzymywanie przestaje być uzasadnione.

Ocena proporcjonalności wymaga spojrzenia na całość reakcji państwa. Uzasadnienie każdej dolegliwości osobno nie wystarczy, jeżeli ich suma prowadzi do nadmiernego obciążenia.

7. Brak działającego środka pomiędzy bezczynnością a przestępstwem

Niewielka liczba kar administracyjnych nie dowodzi sama w sobie bezczynności. Organ może skutecznie usuwać niezgodności innymi środkami.

Potrzebne są jednak dane pozwalające to ocenić: liczba ujawnionych naruszeń, wszczętych postępowań, działań naprawczych, decyzji, wykonanych sankcji oraz ponownych naruszeń.

Bez tego katalog ustawowy pozostaje deklaracją.

Art. 210 i 211: bezpieczeństwo nie może kończyć się mandatem za porządek

Art. 210 ust. 1 pkt 9 traktuje niewykonanie polecenia dowódcy związanego z porządkiem na pokładzie jako wykroczenie. Art. 211 ust. 1 pkt 7 przewiduje odpowiedzialność za przestępstwo, jeżeli niewykonane polecenie było związane z bezpieczeństwem lotu. Grozi za to grzywna, ograniczenie wolności albo pozbawienie wolności do roku.

Problem polega na tym, że porządek na pokładzie i bezpieczeństwo lotu często się przenikają. Polecenie zaprzestania palenia, zajęcia miejsca czy przerwania agresywnego zachowania może służyć bezpośrednio bezpieczeństwu. O jego znaczeniu decydują treść i okoliczności wydania. Nazwanie go po zdarzeniu poleceniem porządkowym nie rozstrzyga jego rzeczywistej funkcji.

W opisywanych przeze mnie komunikatach Straży Granicznej występowały przypadki palenia podczas lotu, agresji i ignorowania poleceń załogi zakończone mandatami na podstawie art. 210. Same komunikaty nie pozwalają przesądzić, że kwalifikacja była błędna. Uzasadniają jednak pytanie, jak organy wyznaczają granicę między wykroczeniem a przestępstwem i czy zabezpieczają dowody pozwalające tę granicę prawidłowo ustalić.

Art. 211 ust. 1 pkt 7 nie wymaga zawrócenia samolotu, przerwania startu ani powstania bezpośredniego zagrożenia katastrofą. Wymaga natomiast wykazania, że niewykonane polecenie dowódcy było związane z bezpieczeństwem lotu, oraz spełnienia pozostałych przesłanek odpowiedzialności. Nie można czekać z dostrzeżeniem bezpieczeństwa do chwili, gdy zachowanie pasażera wymusi zmianę przebiegu lotu.

Nie należy więc nazywać tego przepisu martwym. Trzeba natomiast zbadać, czy jego konstrukcja i praktyka stosowania zapewniają skuteczną ochronę. Jeżeli poważne zachowania są sprowadzane do naruszeń porządku, problem może wynikać zarówno z nieczytelnej granicy ustawowej, jak i z braków dowodowych lub niewłaściwej kwalifikacji.

Odrębnej ochrony wymagają członkowie załogi, wobec których pasażer stosuje przemoc, groźby lub zastraszanie utrudniające wykonywanie obowiązków. Przepis o niewykonaniu polecenia dowódcy nie obejmuje całego tego problemu. Potrzebne są czytelnie określone czyny zabronione, skuteczne ściganie i sankcje odpowiadające ciężarowi zachowania. Samo podniesienie kar bez uporządkowania tych elementów pozostanie zabiegiem pozornym.

Szerzej opisałem ten problem tutaj:

https://avialaw.pl/tytul-polecenie-dowodcy-ktorego-prawo-nie-potrafi-obsluzyc/

Jeżeli instrument administracyjny działa sporadycznie, a katalog wykroczeń nie zapewnia adekwatnej odpowiedzi, szeroki art. 212 zaczyna pełnić funkcję zastępczą. Nie wynika to z formalnego ustanowienia jego subsydiarności, lecz z praktycznej organizacji egzekwowania prawa.

8. Art. 212: ustawodawca napisał „dotyczące ruchu lotniczego”

Art. 212 ust. 1 pkt 1 lit. a odnosi się do sprawcy, który, wykonując lot przy użyciu statku powietrznego:

„narusza przepisy dotyczące ruchu lotniczego obowiązujące w obszarze, w którym lot się odbywa”.

Przy ustalaniu zakresu tego odesłania istotny jest art. 121 ust. 6 pkt 1, w którym ustawodawca wskazał „przepisy ruchu lotniczego” w rozumieniu Załącznika 2 do Konwencji chicagowskiej. Ustawa daje więc konkretny punkt odniesienia. Nie można go pomijać ani utożsamiać wskazanej kategorii ze wszystkimi wymaganiami związanymi z lotnictwem.

Art. 12 Konwencji posługuje się pojęciem „rules of the air”, oddanym w polskim tekście jako „reguły ruchu lotniczego”. Tej materii poświęcony jest Załącznik 2, publikowany przez ULC pod tytułem „Przepisy ruchu lotniczego”. Samo polskie nazewnictwo nie rozstrzyga jednak zakresu odpowiedzialności karnej. Trzeba ustalić treść i funkcję konkretnej normy oraz jej związek z ustawowym odesłaniem.

SERA obejmuje szerszą materię niż Załącznik 2. Dlatego samo umieszczenie obowiązku w tym rozporządzeniu nie przesądza, że jego naruszenie podlega art. 212 ust. 1 pkt 1 lit. a. Odesłanie zawarte w art. 121 stanowi argument za ograniczeniem analizowanej kategorii do reguł odpowiadających materii Załącznika 2. Wyjście poza ten zakres wymaga uzasadnienia, zamiast założenia, że każde naruszenie SERA jest przestępstwem.

Z drugiej strony samo występowanie reguły w Załączniku 2 również nie wystarcza do przypisania odpowiedzialności. Trzeba wskazać przepis wprowadzający obowiązek do wiążącego porządku prawnego. Publikacja tekstu Załącznika przez Prezesa ULC nie zastępuje takiej podstawy. Oskarżenie musi zatem wykazać zarówno obowiązywanie konkretnej normy wobec pilota, jak i objęcie jej naruszenia ustawowym odesłaniem karnym.

Szeroką interpretację przedstawił Julian Rotter, pełniący obowiązki Prezesa ULC, w piśmie LEP-2.053.6.2024.ULC.1 do Ministra Infrastruktury Dariusza Klimczaka, stanowiącym odpowiedź na wystąpienia Ministerstwa z 19 marca i 22 kwietnia 2024 r.

Prezes ULC podkreślił różnicę między „przepisami ruchu lotniczego” a „przepisami dotyczącymi ruchu lotniczego”:

„Co istotne ustawodawca nie wskazał tym bardziej, że penalizowane ma być wyłącznie naruszenie przepisów wydanych na podstawie art. 121 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo lotnicze czyli rozporządzenia w sprawie przepisów ruchu lotniczego.”

Następnie urząd odwołał się do definicji z art. 2 pkt 26 SERA, obejmującej ruch wszystkich statków powietrznych podczas lotu oraz na polu manewrowym lotniska, a więc również kołowanie. Na tej podstawie stwierdził:

„Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że pojęcie „przepisy dotyczące ruchu lotniczego” interpretować należy jako te przepisy, które odnoszą się do ruchu lotniczego, w rozumieniu art. 2 pkt 26 rozporządzenia SERA.”

ULC wskazał również, że taka sama definicja ruchu lotniczego występuje w Załączniku 2. Nie rozwiązuje to jednak problemu. Definicja „air traffic” nie jest definicją „rules of the air”. Ustalenie, jakie statki i sytuacje obejmuje pojęcie ruchu lotniczego, nie określa jeszcze katalogu obowiązków, których naruszenie stanowi przestępstwo.

Dalej w piśmie znalazło się następujące uzasadnienie:

„Przywołany powyżej przepis SERA.2005 wprost wskazuje, że ruch lotniczy (ponieważ użytkowany statek powietrzny podczas lotu znajduje się w ruchu, który jest ruchem lotniczym) powinien odbywać się z zachowaniem reguł wynikających z przepisów ogólnych, ale i przepisów lokalnych.”

Stwierdzenie, że samolot podczas lotu znajduje się w ruchu będącym ruchem lotniczym, jest tautologią. Nie wyjaśnia granic odpowiedzialności karnej. Nie ustala, które obowiązki obejmuje art. 212, ani dlaczego naruszenie konkretnego wymagania wyczerpuje znamiona przestępstwa. Fizyczny ruch samolotu nie jest kryterium pozwalającym objąć sankcją dowolny przepis dotyczący jego użytkowania.

Trzeba wykazać naruszenie konkretnej normy objętej ustawowym odesłaniem. Samo objęcie kołującego samolotu definicją ruchu lotniczego nie dowodzi ani tego, że naruszony obowiązek mieści się w art. 212 ust. 1 pkt 1 lit. a, ani spełnienia znamienia „wykonując lot”. Każda z tych przesłanek wymaga osobnego uzasadnienia.

ULC przechodzi następnie od odesłania do przepisów lokalnych w SERA.2005 do wniosku, że naruszenie krajowego rozporządzenia stanowi pośrednio naruszenie SERA:

„Co więcej, mając na uwadze odesłanie zawarte w SERA.2005, można stwierdzić, że naruszenie przepisów rozporządzenia MI stanowi w sposób pośredni naruszenie rozporządzenia 923/2012, tj. przepisu SERA.2005, zgodnie z którym użytkowanie statku powietrznego podczas lotu powinno uwzględniać również obowiązujące przepisy lokalne.”

W tej argumentacji ginie różnica między wspólnymi regułami („standardised rules”) a obowiązującymi przepisami lokalnymi („applicable local provisions”). Odesłanie do tych ostatnich nie oznacza upoważnienia do zmieniania pierwszych. Przepisy lokalne mogą funkcjonować w zakresie pozostawionym państwu przez prawo UE. Nie mogą pod lokalną nazwą zastępować ani zaostrzać wspólnej reguły bez odpowiedniej podstawy prawnej.

Oddanie różnych angielskich określeń tym samym polskim słowem „przepisy” nie usuwa różnicy między ich funkcjami. Obowiązek przestrzegania prawidłowo ustanowionych przepisów lokalnych nie jest kompetencją do ustanawiania dowolnych odstępstw od SERA. Tymczasem ULC z samego odesłania do „local provisions” wyprowadza uzasadnienie krajowej ingerencji we wspólne reguły. Pomija w ten sposób zasadnicze pytanie: gdzie znajduje się podstawa dopuszczająca tę konkretną ingerencję?

Najpierw trzeba wykazać kompetencję do ustanowienia krajowego wymagania, jego zgodność z prawem UE oraz zakres obowiązywania. Następnie należy odrębnie ustalić, czy jego naruszenie mieści się w krajowym przepisie karnym. Nie można zastąpić tych etapów ciągiem skojarzeń: samolot się porusza, więc mamy ruch lotniczy; krajowy przepis dotyczy jego lotu, więc przez SERA.2005 jego naruszenie staje się przestępstwem.

Szeroka interpretacja lit. a wymaga również wyjaśnienia relacji do lit. c, w której ustawodawca osobno wskazał określone zakazy i ograniczenia lotów. Ta konstrukcja stawia pod poważnym znakiem zapytania obejmowanie ogólnym odesłaniem każdego naruszenia strefy, zwłaszcza gdy dla danego zachowania przewidziano odrębną sankcję. Problem ten rozwijam w sekcji 14.

Za umyślne czyny objęte art. 212 przewidziano karę pozbawienia wolności do pięciu lat. Przy działaniu nieumyślnym ust. 3 przewiduje grzywnę, ograniczenie wolności albo pozbawienie wolności do roku. Nie oznacza to, że za każdą pomyłkę grozi pięć lat więzienia. W obu przypadkach chodzi jednak o odpowiedzialność za przestępstwo, której granice muszą wynikać z ustawy. Nie może ich wyznaczać urzędowe przekonanie, że skoro samolot się porusza, to każdy dotyczący go obowiązek można objąć sankcją z art. 212.

9. Blankietowość: obowiązek administracyjny nie staje się automatycznie zakazem karnym

Przepis blankietowy nie opisuje samodzielnie całego zachowania zabronionego. Odtworzenie normy wymaga sięgnięcia do innych regulacji.

W analizowanym przypadku ustawa określa między innymi kontekst wykonywania lotu i sankcję, natomiast treści naruszonego obowiązku poszukuje się poza samą lit; a.

Należy odróżnić dwa poziomy. Pierwszy dotyczy istnienia obowiązku wiążącego pilota. Drugi obejmuje objęcie naruszenia tego obowiązku zakresem konkretnego przestępstwa.

Istnienie ważnego wymagania administracyjnego nie dowodzi jeszcze, że jego naruszenie wyczerpuje art. 212. Pomiędzy stwierdzeniem niezgodności a przypisaniem przestępstwa nie ma automatycznego przejścia.

Dla normy uzupełniającej należy ustalić:

1. jej moc wiążącą i podstawę ustanowienia;
2. zgodność z normami wyższego rzędu;
3. adresata oraz treść obowiązku;
4. zakres przestrzenny i czasowy;
5. objęcie ustawowym odesłaniem karnym.

Dopiero potem można badać zachowanie konkretnej osoby, winę i pozostałe przesłanki odpowiedzialności.

Nie należy utożsamiać krajowego rozporządzenia, bezpośrednio stosowanego rozporządzenia UE i niewiążących materiałów urzędowych. Każdy z tych dokumentów ma inne umocowanie. Sam fakt opublikowania dokumentu na stronie organu nie pozwala wykorzystać go jako źródła obowiązku zagrożonego karą.

Odesłanie dynamiczne i granice ustawowej decyzji

Odesłanie z art. 212 jest szerokie przedmiotowo. Zmiany regulacji, do których sięga organ, mogą wpływać na praktyczny zakres zarzutów bez zmiany brzmienia przepisu karnego.

Nie oznacza to automatycznej niekonstytucyjności każdego takiego rozwiązania. Techniczny charakter lotnictwa może uzasadniać szczegółowe regulacje poza ustawą.

Pytanie dotyczy jednak tego, ile ustawodawca rozstrzygnął sam, a ile pozostawił innym podmiotom. Regulacja techniczna może dookreślać ustawowy zakaz. Nie powinna przejmować swobodnego określania jego zasadniczej treści.

Granica przebiega więc nie między „ustawą dobrą” a „każdym odesłaniem złym”, lecz między dopuszczalnym uszczegółowieniem a przekazaniem poza ustawę decyzji o tym, jakie zachowanie jest przestępstwem.

Umyślność nie wynika z samego świadomego wykonania lotu

Obiektywne uchybienie nie wystarcza do przypisania umyślnego przestępstwa.

Nie można wyprowadzić umyślności z samego faktu, że pilot świadomie uruchomił samolot i wykonał lot. Musi ona obejmować znamiona czynu zabronionego zgodnie z właściwymi zasadami prawa karnego.

Przy nieumyślności trzeba ustalić wymaganą ostrożność i możliwość przewidzenia popełnienia czynu. Błąd dotyczący faktów, błąd co do bezprawności i brak umyślności nie są konstrukcjami zamiennymi.

Rozbieżne granice stref na mapach, wadliwa informacja, niewłaściwe odniesienie wysokości lub brak możliwości ustalenia treści ograniczenia mogą mieć różne znaczenie prawne. Nie wolno sprowadzać ich do jednego zdania, że pilot „powinien znać przepisy”.

10. Konstytucyjna określoność i zakaz rozszerzania odpowiedzialności

Art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji stanowi:

„Odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia.”

Z przepisu wynikają wymagania ustawowej podstawy odpowiedzialności, dostatecznej określoności zakazu oraz zakaz niekorzystnego działania prawa karnego wstecz. Zasadnicze znaczenie ma także zakaz analogii i niedopuszczalnego rozszerzania zakresu odpowiedzialności na niekorzyść sprawcy.

Adresat powinien móc ustalić granice zachowania zagrożonego karą. Organ ma odtworzyć zakaz, a nie stworzyć go po zdarzeniu według własnego przekonania o potrzebach bezpieczeństwa.

W orzecznictwie TK dopuszcza się dookreślanie niektórych elementów przez regulacje podustawowe. Nie oznacza to zgody na pozostawienie administracji swobody określania zasadniczej treści przestępstwa. Znaczenie mają między innymi wyroki z 8 lipca 2003 r., P 10/02, i z 5 maja 2004 r., P 2/03.

Nie rozstrzygano w nich konstytucyjności omawianego art. 212. Wyznaczają jednak standard, z którym należy skonfrontować jego konstrukcję.

Obrona przepisu wymaga więcej niż zdania, że odesłania są dopuszczalne. Należy wykazać dopuszczalność tego konkretnego odesłania. Krytyka także wymaga więcej niż etykiety „blankiet”: powinna wskazać mechanizm nieprzewidywalnego rozszerzania penalizacji.

W art. 212 trzeba ustalić granicę między regułą wykonywania lotu, ograniczeniem przestrzeni i obowiązkiem pozostającym jedynie pośrednio w związku z ruchem. Jeżeli administracja obejmuje wszystkie te kategorie określeniem „dotyczące ruchu”, powinna wskazać kryterium wyłączające pozostałe.

Art. 2 Konstytucji wzmacnia wymagania pewności prawa i zaufania do państwa. Art. 7 wymaga wykazania kompetencji do ustanowienia obowiązku. Art. 31 ust. 3 pozostaje punktem odniesienia dla proporcjonalności ingerencji.

Pilot ma znać obowiązujące wymagania. Nie ma natomiast odgadywać, które dokumenty urząd po zdarzeniu uzna za uzupełnienie zakazu karnego.

11. Porównanie z nieprecyzyjnym blankietem w Prawie budowlanym

Konkretnym punktem odniesienia jest wyrok TK z 9 lutego 2021 r., P 15/17. Trybunał zakwestionował art. 91a Prawa budowlanego w zakresie zwrotu „użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami”, uznając jego niezgodność z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji.

Problem polega na granicy między dopuszczalnym odesłaniem a obciążeniem obywatela obowiązkiem samodzielnego poszukiwania zasadniczej treści przestępstwa w rozległym otoczeniu prawnym.

Art. 212 ust. 1 pkt 1 lit. a jest bardziej skonkretyzowany: wskazuje związek z ruchem lotniczym, wykonywaniem lotu i obszarem jego odbywania. Nie wolno więc twierdzić, że wyrok P 15/17 automatycznie rozstrzyga sprawę lotnictwa.

Należy natomiast zbadać, czy te ograniczenia rzeczywiście zapewniają przewidywalną granicę. Im szerzej administracja rozumie słowo „dotyczące”, tym istotniejsze staje się to pytanie.

Wątpliwości konstytucyjne nie oznaczają, że przepis już przestał obowiązywać. Uzasadniają kontrolę jego interpretacji i konstrukcji oraz przegląd legislacyjny.

12. Art. 21 nie daje ogólnej kompetencji prawodawczej

Należy rozróżnić właściwość organu, podstawę konkretnego działania i kompetencję do stanowienia prawa.

Art. 21 określa zadania i kompetencje Prezesa ULC. Nie jest uniwersalną podstawą ustanawiania dowolnych nakazów wobec obywateli.

Ustęp 2a ma znaczenie dla wykonywania uprawnień przewidzianych prawem UE, z uwzględnieniem ustawowych zastrzeżeń. Nie przekształca jednak Prezesa ULC w prawodawcę uprawnionego do zastępowania rozporządzeń ministra własnymi wytycznymi.

Nie każde wskazanie „właściwego organu” oznacza zarazem kompetencję ministra. Rozporządzenie UE może powierzać organowi konkretne czynności stosowania prawa, w tym rozstrzygnięcia indywidualne.

Jeżeli jednak wykonanie regulacji wymaga ustanowienia powszechnie obowiązujących przepisów krajowych, należy zachować konstytucyjne reguły prawotwórstwa. Ogólna właściwość nadzorcza nie uzupełnia brakującego upoważnienia.

13. Wytyczne, AMC i GM nie są zamiennikiem przepisu

Własne wytyczne Prezesa ULC, krajowa publikacja materiałów EASA oraz AMC i GM mają różne funkcje.

AMC wskazują akceptowalny sposób wykazania zgodności z konkretnym wymaganiem. GM służą objaśnianiu. Ich znaczenie należy oceniać w ramach właściwego systemu, z uwzględnieniem zasad dotyczących alternatywnych sposobów wykazania zgodności.

Nie można przyjmować równania: odstąpiłeś od AMC, więc naruszyłeś przepis, a skoro naruszyłeś przepis, popełniłeś przestępstwo. Każdy z tych etapów wymaga uzasadnienia.

Samo ogłoszenie dokumentu w Dzienniku Urzędowym ULC nie nadaje mu charakteru powszechnie obowiązującego prawa. Dokument może pomagać w interpretacji lub ocenie staranności. Nie może bez odpowiedniej podstawy rozszerzać zakresu karalności.

Jeżeli konkretny zarzut odwołuje się do wytycznych, trzeba dotrzeć do właściwej normy prawnej. Autorytet urzędu nie zastępuje źródła obowiązku.

Skazanie nie usuwa wątpliwości co do podstawy prawnej

PAŻP przedstawia na swojej stronie jako przestrogę skazania za naruszenie warunków stref, które — według samej Agencji — wyznaczono na podstawie wytycznych Prezesa ULC. Tymczasem właśnie umocowanie tych ograniczeń wymaga zasadniczej kontroli: wytyczne nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa i nie mogą samodzielnie ustanawiać obowiązków egzekwowanych pod groźbą odpowiedzialności za przestępstwo. Pokazanie strefy w aplikacji ani wydanie wyroku nie zastępują wykazania prawidłowej podstawy prawnej.

Sprawy lotów załogowych nad miastami, w których pilotów bronili Mecenas Mikołaj Doskocz z „Lataj Legalnie” i Mecenas dr hab, Piotr Kasprzyk, pokazują znaczenie wyspecjalizowanej obrony. Prawnicy ci są w stanie nie tylko wykazać sprzeczność krajowego rozporządzenia z SERA, ale również zakwestionować samą konstrukcję zarzutu z art. 212 i wykazać, że naruszenie wskazanego obowiązku nie mieści się w zakresie tego przepisu. Nie wiemy, czy skazani piloci BSP mieli obrońców ani czy zabrakło im pieniędzy, więc nie można twierdzić, że zostali skazani z powodu ubóstwa. Pozostaje jednak brutalny problem: w praktyce nie wystarczy mieć rację, trzeba jeszcze potrafić skutecznie ją obronić.

Kontrola źródła obowiązku, kompetencji organu i granic karalności jest zadaniem prokuratora i sądu. Obywatel nie powinien płacić wyspecjalizowanemu prawnikowi za wykazanie wad, które państwo miało obowiązek dostrzec przed postawieniem mu zarzutu.

14. Czy art. 212 obejmuje każde naruszenie strefy?

Art. 212 ust. 1 pkt 1 lit. a dotyczy osoby, która, wykonując lot, „narusza przepisy dotyczące ruchu lotniczego obowiązujące w obszarze, w którym lot się odbywa”. Natomiast lit. c odrębnie obejmuje naruszenie zakazów lub ograniczeń lotów wydanych na podstawie art. 119 ust. 2, wprowadzonych ze względu na konieczność wojskową lub bezpieczeństwo publiczne.

Taka konstrukcja stawia pod poważnym znakiem zapytania interpretację, według której lit. a obejmuje każde naruszenie strefy. Skoro ustawodawca osobno wskazał w lit. c określoną kategorię zakazów i ograniczeń, a za naruszenia innych przewidział odrębne sankcje, nie można bez przekonującego uzasadnienia przyjmować, że wszystkie mieszczą się również w ogólnym odesłaniu z lit. a.

Istnieje bowiem istotny argument, że ustawodawca rozdzielił odpowiedzialność za naruszenia przepisów dotyczących ruchu lotniczego od odpowiedzialności za naruszenia zakazów i ograniczeń przestrzeni. Szeroka wykładnia lit. a zacierałaby ten podział i pozwalała traktować jako przestępstwo także zachowania, dla których ustanowiono odrębną sankcję. Pozbawiałaby również samodzielnego znaczenia przynajmniej część zastrzeżeń zawartych w lit. c.

Samo powołanie SERA.3145 nie usuwa tej wątpliwości. Obowiązek respektowania należycie opublikowanej strefy zakazanej lub ograniczonej nie rozstrzyga jeszcze, który krajowy przepis sankcyjny ma zastosowanie do jego naruszenia.

Nie można więc zakładać, że ograniczenie nieobjęte lit. c automatycznie trafia do lit. a. W prawie karnym tak poważna wątpliwość co do zakresu kryminalizacji wymaga rozstrzygnięcia z poszanowaniem zakazu rozszerzania odpowiedzialności na niekorzyść sprawcy.

15. Loty nad miastami: kontrola normy poprzedza przypisanie naruszenia

Spory o krajowe minima nad miastami pokazały, że hierarchia źródeł prawa ma bezpośrednie znaczenie dla odpowiedzialności pilotów.

Postanowieniem z 20 maja 2024 r., VI Kz 256/24, Sąd Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie utrzymał postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Południe z 2 lutego 2024 r., III K 706/23, umarzające postępowanie wobec pilota oskarżonego na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 1 lit. a. Chodziło o lot nad Warszawą poniżej krajowego minimum 2000 m nad terenem.

Postanowieniem z 19 kwietnia 2024 r., VI Kz 230/24, Sąd Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie utrzymał w mocy postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Południe z 19 grudnia 2023 r., IV K 516/23, umarzające postępowanie. Sąd odwoławczy wskazał dwie odrębne przeszkody przypisania odpowiedzialności: sprzeczność krajowego minimum wysokości nad Warszawą z SERA oraz brak podstaw do uznania tego ograniczenia za przepis uzupełniający odesłanie z art. 212 ust. 1 pkt 1 lit. a. Podkreślił, że samo regulowanie organizacji przestrzeni powietrznej nie czyni danego aktu źródłem przepisów ruchu lotniczego w rozumieniu przyjętym w tej sprawie. Nie można więc zastąpić kontroli podstawy prawnej zarzutu samym ustaleniem, że pilot leciał poniżej wysokości wskazanej w krajowym rozporządzeniu.

Nie było to uniewinnienie ani generalne usunięcie wszystkich ograniczeń wysokości. Rozstrzygnięcie dotyczyło konkretnej sprawy, relacji krajowej regulacji do SERA i możliwości wykorzystania jej jako podstawy zarzutu.

Znaczenie systemowe jest jednak wyraźne: przed przypisaniem naruszenia trzeba skontrolować normę, której naruszenie się zarzuca.

Stanowiska RPO dotyczące podstaw odpowiedzialności wzmacniają potrzebę takiej kontroli. Nie zastępują jednak orzeczenia sądu ani samodzielnej analizy kompetencji, w tym zastrzeżeń wynikających z art. 21 ust. 2a.

Nowe restrykcje zamiast usunięcia wadliwych ograniczeń

W piśmie LEP-2.053.6.2024.ULC.1 do Ministra Infrastruktury Dariusza Klimczaka, podpisanym przez Juliana Rottera, pełniącego obowiązki Prezesa ULC, urząd poinformował o przygotowywaniu stref R nad wybranymi miastami w miejsce dotychczasowych ograniczeń. Powołał przy tym prezentację Iwony Grochowalskiej z ULC „Ograniczenia i zakazy lotów nad miastami” z 10 maja 2024 r.

Problemem nie była jednak wyłącznie nazwa ani forma ograniczeń. Sądy karne zakwestionowały możliwość ich stosowania w konkretnych sprawach, a dodatkowo pozostaje nierozwiązana kwestia należytej publikacji ich granic. Mimo to administracja nadal utrzymuje dotychczasowe rozwiązanie. Według relacji ze środowiska część organów ATS uwzględnia te ograniczenia, a część je pomija. Pilot zostaje z niepewnością operacyjną i ryzykiem odpowiedzialności.

Projekt nowych restrykcji spotkał się z ponad 1500 uwagami. Zasadniczy zarzut dotyczył niewykazania ich potrzeby: nie przedstawiono przekonującego uzasadnienia, jaki konkretny problem rozwiązują, jakie korzyści przynoszą dla bezpieczeństwa lub ograniczenia hałasu i dlaczego wspólne reguły SERA są niewystarczające. Zastąpienie starych ograniczeń strefami R nie jest samo w sobie poprawą prawa. Bez wykazania potrzeby dodatkowej ingerencji pozostaje sztuką dla sztuki.

Uzależnianie usunięcia wadliwych ograniczeń od wprowadzenia kolejnych jest skandalem. Za prowadzenie tych prac po stronie Departamentu Lotnictwa Ministerstwa Infrastruktury odpowiada dyrektor Jadwiga Żandarska. To do niej należy kierować pytanie, dlaczego naprawa obecnego stanu pozostaje zakładnikiem prac nad następnymi restrykcjami.

Ponad 1500 uwag wymaga rzeczowego rozpatrzenia, ale nie usprawiedliwia utrzymywania prawnego i operacyjnego bałaganu. Taki sposób postępowania wygląda jak kara za zakwestionowanie projektu: skoro środowisko nie zaakceptowało nowych ograniczeń, ma dalej znosić stare. Nie przesądzam, że taki był zamiar administracji, lecz taki jest efekt przedłużającego się impasu. Piloci i służby ATS nie mają ponosić jego kosztów. Przywrócenie zgodności prawa nie jest nagrodą za potulność w konsultacjach.

Postawa ULC oraz nadzorującego go Ministerstwa Infrastruktury, odpowiedzialnego również za przygotowywanie zmian prawa, jest zdumiewająca. To te instytucje powinny rozpoznawać sprzeczności między przepisami krajowymi a prawem UE, zapewniać pierwszeństwo stosowania prawa unijnego i równolegle usuwać wadliwe regulacje. Tymczasem nawet rozstrzygnięcia sądów wskazujące takie sprzeczności w konkretnych sprawach nie prowadzą do uporządkowania sytuacji. Skutki wykraczają poza legislacyjny bałagan: niespójne stosowanie ograniczeń pogłębia chaos w korzystaniu z przestrzeni, utrudnia pracę pilotom i służbom ATS oraz odbiera przewidywalność działalności lotniczej. Utrzymywanie nad tym wszystkim zagrożenia odpowiedzialnością karną działa jak narzędzie pacyfikowania rynku — zniechęca do latania, szkolenia i inwestowania. Nie trzeba wykazywać, że taki jest zamiar administracji, żeby oceniać ten skutek. Państwo wymaga od pilota znajomości prawa, a samo pozostawia go z ryzykiem ścigania za naruszenie ograniczeń, których zgodność z prawem nadrzędnym została zakwestionowana.

16. BSP: odrębne podstawy dostępu do przestrzeni

Analizę lotnictwa załogowego i BSP należy prowadzić odrębnie.

Art. 119 ust. 1a przewiduje szczególne rozwiązanie dotyczące ograniczania dostępności przestrzeni dla systemów BSP przez strefy geograficzne powiązane z art. 15 rozporządzenia 2019/947.

Odrębność podstaw nie usuwa obowiązku wykazania kompetencji i prawidłowości działania.

Wyznaczenie strefy, określenie warunków operacji i publikacja informacji nie są tym samym. Nie każda strefa musi powstawać w formie indywidualnej decyzji administracyjnej według KPA. Powinna jednak istnieć możliwość odtworzenia, kto, kiedy i na jakiej podstawie ustanowił ograniczenie.

Mapa lub komunikat w aplikacji mogą wykonywać funkcję informacyjną. Nie zastępują automatycznie podstawy ustanowienia obowiązku.

Sankcja karna wymaga odtworzenia obowiązku, nie tylko obrazu aplikacji

Odpowiedź PAŻP z 26 lutego 2026 r., AJP.0142.56.2026, ujawnia problem istotny dla odpowiedzialności z art. 212. Na pytanie, czy przed publikacją strefy istnieje podpisany dokument ustanawiający ograniczenie, Agencja odpowiedziała, że żądanie wymaga analizy prawnej. Nie wyjaśniła również sposobu zabezpieczenia historycznego stanu aplikacji na potrzeby postępowania. Nie dowodzi to braku dokumentów ani zapisów. Pokazuje jednak, że nie udostępniono informacji pozwalających prześledzić powstanie obowiązku i odtworzyć jego treść w chwili zarzucanego czynu.

W sprawie karnej tych ustaleń nie można pominąć. Oskarżenie musi wykazać, jaki obowiązek wiązał pilota, kto i na jakiej podstawie go ustanowił, kiedy obowiązywał oraz dlaczego jego naruszenie mieści się w odesłaniu z art. 212. Samo stwierdzenie, że aplikacja pokazywała ograniczenie, nie zastępuje tej analizy. Użytkownik musi też mieć możliwość sprawdzenia materiału, na którym oparto zarzut. To praktyczny wymiar problemu blankietowości: treść zakazu karnego nie może zależeć od nieodtwarzalnego komunikatu systemu ani od nieweryfikowalnego zapewnienia instytucji, która go opublikowała.

W piśmie PAŻP nie wyjaśniono również rozdziału między ustanowieniem ograniczenia a technicznym wprowadzeniem go do systemu. Tymczasem uprawnienie do obsługi aplikacji nie jest samo przez się kompetencją do ustanawiania obowiązków wobec użytkowników przestrzeni. Także operacyjna pilność nie zastępuje podstawy prawnej. W postępowaniu karnym trzeba odtworzyć cały ten proces, zamiast utożsamiać pojawienie się komunikatu z prawidłowym powstaniem obowiązku zagrożonego sankcją.

17. Powszechny check-in jako problem nadregulowania

Przegląd kar powinien obejmować przegląd obowiązków. Łagodniejsza sankcja za zbędny wymóg nadal jest zbędnym obciążeniem.

Powszechne zgłaszanie zamiaru operacji do PAŻP można rozpatrywać jako krajowe nadregulowanie, określane jako gold-plating. Pojęcie to jest tutaj używane szerzej niż wyłącznie w odniesieniu do implementacji dyrektyw.

Art. 3 lit. a rozporządzenia 2019/947 przewiduje operacje w kategorii otwartej bez uprzedniego zezwolenia na operację i oświadczenia operatora przed operacją. Nie oznacza to jednak automatycznego zakazu każdego zgłoszenia informacyjnego.

Należy zbadać rzeczywistą funkcję rozwiązania: czy przekazuje informację, czy uzależnia operację od akceptacji, czy umożliwia odmowę i czy wprowadza dodatkowe warunki.

Państwo powinno wykazać, kto wykorzystuje zgłoszenia, jakie ryzyko ograniczają i dlaczego nie wystarczy obowiązek dotyczący określonych stref lub operacji.

Autonomia proceduralna nie stanowi upoważnienia do dodawania dowolnych obowiązków materialnych.

18. Projekt ULC odchodzi od powszechności zgłoszeń

Projekt datowany na 4 maja 2026 r. odchodzi od powszechnego obowiązku zgłaszania operacji i wiąże możliwość wymagania zgłoszenia z warunkami strefy geograficznej.

Uzasadnienie stwierdza:

„Powszechne lub nadmiernie szerokie ujmowanie obowiązku zgłoszenia operacji nie odpowiada logice art. 15 rozporządzenia nr 2019/947/UE”.

To istotny argument pochodzący z samego materiału projektowego. Nie jest już wyłącznie postulatem krytyków.

Projekt nie usuwa każdego check-inu. Rezygnuje z jego powszechności. Nie uchyla również samodzielnie obecnego przepisu ani nie przesądza automatycznie o jego nielegalności.

Podważa jednak przedstawianie dotychczasowego zakresu obowiązku jako jedynego rozwiązania zapewniającego bezpieczeństwo.

19. Przy BSP dostrzeżono nadmierny ciężar art. 212

Projekt przewiduje wyłączenie BSP z art. 212 ust. 1 pkt 1 i ustanowienie odrębnego art. 212b.

Projektowane przestępstwa odnoszą się między innymi do doprowadzenia operacją do wstrzymania lub ograniczenia ruchu oraz naruszenia zakazu w określonych strefach. Przewidziano grzywnę, ograniczenie wolności albo pozbawienie wolności do dwóch lat.

Nie każda projektowana postać czynu wymaga konkretnego zagrożenia. Nie jest to pełne odejście od przestępstw formalnych. Dostrzegalna jest jednak próba wyodrębnienia poważniejszych zachowań i uporządkowania pozostałych sankcji.

Analogicznej oceny wymaga lotnictwo załogowe.

Operator, pilot i właściciel nie odpowiadają automatycznie za to samo

Przy BSP należy konsekwentnie rozdzielać adresatów obowiązków.

Operator odpowiada za przypisane mu wymagania organizacyjne i warunki działalności. Pilot za obowiązki dotyczące przygotowania i wykonania operacji. Własność sprzętu nie oznacza automatycznej odpowiedzialności za każdą decyzję operacyjną.

Przy przestępstwie trzeba ustalić odpowiedzialną osobę fizyczną i jej zachowanie. Nie można przenieść odpowiedzialności karnej na spółkę lub członka zarządu tylko z racji nazwy funkcji.

Nie należy też przedstawiać projektowanych stawek i przesłanek jako obowiązującego prawa.

Projekt dronowy podważa wcześniejszą argumentację o konieczności utrzymywania dotychczasowego modelu. Sam ULC zaproponował wyłączenie BSP z szerokiego przepisu zagrożonego karą do pięciu lat i odrębne określenie poważniejszych czynów. Skoro takie rozróżnienie jest możliwe dla BSP, resort powinien wyjaśnić, dlaczego nie przeprowadza analogicznego przeglądu odpowiedzialności w lotnictwie załogowym. Argument, że przepis obowiązuje od 2002 r., nie wystarcza — projekt pokazuje, że jego zakres można zmienić

20. DroneTower, awaria i możliwość wykonania obowiązku

W sprawie o sankcję należy wykazać związek używanego narzędzia z ustawowym systemem teleinformatycznym oraz treść obowiązku w dacie operacji.

Sama ustawa nie musi wymieniać handlowej nazwy aplikacji. Brak odrębnego aktu o określonej nazwie nie rozstrzyga więc automatycznie nielegalności całego systemu.

Nie usuwa to pytań o podstawę działania, sposób identyfikacji systemu, dokumentowanie zgłoszenia i rozwiązania zastępcze.

Przy awarii trzeba ustalić możliwość wykonania obowiązku. W sprawie karnej znaczenie mają między innymi przesłanki winy. Przy karze administracyjnej należy zbadać właściwe zasady odpowiedzialności i ewentualnego odstąpienia od sankcji.

Nie można uzasadniać ukarania samym stwierdzeniem, że „aplikacja jest obowiązkowa”, jeżeli nie wyjaśniono prawnej treści obowiązku i możliwości jego wykonania.

21. FR24: wizualizacja nie jest tożsama z zapisem źródłowym

FR24 jest komercyjnym serwisem korzystającym z różnych źródeł danych, w tym sieci odbiorników współtworzonej przez pasjonatów. Łączy i przetwarza informacje, a w określonych sytuacjach prezentuje pozycje estymowane.

Punkt na mapie nie musi odpowiadać pozycji rzeczywiście odebranej ze statku w tej chwili.

Przy ustalaniu naruszenia granicy strefy lub minimalnej wysokości należy sięgnąć po dane z certyfikowanych systemów dozorowania ruchu lotniczego, którymi dysponuje PAŻP. Trzeba je zabezpieczyć i przeanalizować, ustalając dokładność, czas oraz rodzaj zarejestrowanej wysokości.

FR24 nie zastępuje tych danych. Gdy brakuje informacji o rzeczywistej pozycji samolotu, serwis może uzupełniać obraz lotu pozycjami estymowanymi. Widoczna na mapie trasa może więc częściowo wynikać z obliczeń, a nie z odebranych pomiarów. Takiego obrazu nie wolno przedstawiać jako dokładnego zapisu rzeczywistego przebiegu lotu.

Zrzut z FR24 może uzasadniać sprawdzenie zdarzenia. Nie powinien zastępować pozyskania dostępnych zapisów PAŻP. Skoro państwo ma profesjonalne systemy i instytucję dysponującą ich danymi, zarzut powinien opierać się na rzetelnej analizie tego materiału, zamiast na obrazku z komercyjnego serwisu.

Nawet rzetelne odtworzenie toru lotu nie wykazuje jeszcze wszystkich znamion czynu, osoby odpowiedzialnej za konkretną decyzję ani postaci winy.

22. ULC nie może sam sobie dopisać uprawnień policyjnych

Nadzór administracyjny, zawiadomienie o podejrzeniu przestępstwa i prowadzenie postępowania karnego są odrębnymi funkcjami.

Obowiązek zawiadomienia nie daje nieograniczonego prawa prowadzenia czynności dochodzeniowych. Każde żądanie informacji wymaga podstawy i musi mieścić się w jej granicach.

Konkretnym przykładem jest wykorzystywanie art. 35 ust. 4 Prawa lotniczego do identyfikowania pilota i kompletowania materiału na potrzeby zawiadomienia o podejrzeniu przestępstwa. Przepis ten znajduje się w regulacji dotyczącej rejestru statków powietrznych i ustanawia obowiązek udzielania wyjaśnień przez właściciela oraz innego użytkownika. Nie przyznaje Prezesowi ULC ogólnych uprawnień dochodzeniowych. Sam fakt pilotowania statku nie przesądza również, że pilot jest adresatem tego obowiązku.

Art. 7 Konstytucji wymaga wykazania podstawy prawnej konkretnego żądania, jego zakresu i celu. Ogólne zadania nadzorcze z art. 21 Prawa lotniczego nie pozwalają dowolnie rozszerzać szczególnych kompetencji organu. Jeżeli rzeczywistym celem czynności jest już ustalenie sprawcy przestępstwa i pozyskanie obciążających go informacji, nie można pomijać gwarancji właściwych postępowaniu karnemu przez zastosowanie administracyjnego obowiązku udzielania wyjaśnień. Szczególnie istotne są prawo do obrony i ochrona przed przymusowym samooskarżeniem.

Trzeba przy tym rozróżnić legalność pozyskania materiału i jego późniejszą dopuszczalność dowodową. Nie każdy materiał zebrany z naruszeniem prawa zostaje automatycznie wyłączony z procesu karnego. Nie oznacza to jednak, że przekazanie go Policji lub prokuraturze legalizuje wcześniejsze przekroczenie kompetencji przez urząd. Legalność czynności ULC wymaga odrębnej oceny.

Prowadzenie własnych czynności przed zawiadomieniem organów ścigania może ponadto pogorszyć warunki zabezpieczenia dowodów. Zapisy elektroniczne mogą zostać nadpisane, dokumentacja zmieniona, a pamięć świadków osłabiona upływem czasu. Korespondencja urzędu może również uprzedzić zainteresowane osoby o sprawdzaniu konkretnego lotu. Wystąpienie takich skutków wymaga ustalenia w danej sprawie, ale ryzyka tego nie wolno pomijać przy ocenie praktyki ULC.

Art. 304 § 2 KPK przewiduje niezwłoczne zawiadomienie właściwego organu oraz podjęcie niezbędnych czynności zabezpieczających przed zatarciem śladów i dowodów. Nie ustanawia zastępczego dochodzenia prowadzonego przez urząd administracji. Niezależnie od tego ULC może wykonywać własne, prawidłowo umocowane czynności nadzorcze. Każda z nich musi jednak zachować właściwą podstawę, cel i tryb.

W odpowiedzi z 1 września 2026 r., podpisanej przez dyrektor Jadwigę Żandarską, Ministerstwo Infrastruktury broniło opisanej praktyki, powołując ogólne zadania Prezesa ULC i obowiązek zawiadamiania o przestępstwach. Takie uzasadnienie nie zastępuje kontroli granic konkretnego uprawnienia. Ministerstwo powinno wyjaśnić, czy przepis rejestrowy jest stosowany zgodnie ze swoim zakresem, czy służy pozyskiwaniu materiału do spraw karnych z pominięciem właściwej procedury. Organ nadzoru nie może traktować celu deklarowanego jako bezpieczeństwo jako wystarczającego usprawiedliwienia zastosowanych środków.

Samo zawiadomienie nie czyni Prezesa ULC stroną ani oskarżycielem w sprawie o przestępstwo. Taki udział wymaga odrębnego tytułu procesowego. Powinien zostać wykazany i może być kwestionowany przez obronę.

Odrębnie uregulowano określone uprawnienia oskarżycielskie organów administracji w sprawach o wykroczenia. Nie należy przenosić wniosków między procedurami bez sprawdzenia właściwych przepisów.

23. Ochrona załóg nie może być słabszym elementem systemu

Personelowi przypisuje się rozbudowane obowiązki związane z bezpieczeństwem. Państwo powinno zapewniać adekwatną ochronę ich wykonywania.

Niewykonanie polecenia dowódcy, groźba, przemoc, naruszenie nietykalności i stworzenie zagrożenia dla lotu wymagają odrębnej kwalifikacji. Nie każde zdarzenie jest wyłącznie porządkowym wykroczeniem. Nie każde niewykonanie polecenia stanowi też automatycznie przestępstwo.

Ogólne przepisy karne zapewniają określoną ochronę. Pytanie dotyczy jej spójności, trybu egzekwowania i skuteczności w realiach pracy załogi.

Porównanie z rozwiązaniami dotyczącymi pracowników kolei jest uzasadnione. Nie chodzi o nadawanie personelowi dowolnych przywilejów, lecz o ochronę osób wykonujących zadania istotne dla bezpieczeństwa transportu.

System nie powinien być bardziej pomysłowy w poszukiwaniu podstaw odpowiedzialności pilota niż w kwalifikowaniu agresji pasażera.

24. Postępowanie samo może wywołać poważną dolegliwość

Ocena proporcjonalności nie kończy się na wysokości orzeczonej kary. Koszty obrony, czas, niepewność i konsekwencje zawodowe pojawiają się znacznie wcześniej. W lotnictwie dochodzi do tego zagrożenie utratą przepustki umożliwiającej dostęp do strefy zastrzeżonej lotniska, a przez to również możliwości wykonywania pracy.

Art. 189e Prawa lotniczego wiąże stwierdzenie negatywnych przesłanek także z aktualnie prowadzonym postępowaniem karnym przeciwko osobie. Nie wymaga wcześniejszego skazania. Mechanizm dotyczy czynów objętych ustawowym katalogiem, popełnionych umyślnie i zagrożonych karą pozbawienia wolności, której górna granica wynosi co najmniej trzy lata.

Umyślny czyn z art. 212 ust. 1 spełnia warunek zagrożenia karą. Zastosowanie art. 189e wymaga jeszcze ustalenia, czy konkretny czyn należy do ustawowego katalogu. Nie można zatem przesądzać automatycznej utraty przepustki przy każdym zarzucie z art. 212. Nie wolno jednak pomijać zagrożenia, że postępowanie doprowadzi do negatywnego wyniku sprawdzenia przeszłości i odcięcia człowieka od pracy.

Poważne następstwa mogą więc pojawić się już po przedstawieniu zarzutów w postępowaniu przygotowawczym, zanim sąd zbada ich zasadność. Prokurator nie odbiera przepustki, ale przyjęta kwalifikacja zarzutu może uruchomić mechanizm, w którym Straż Graniczna stwierdzi istnienie negatywnych przesłanek. Człowiek nadal korzysta z domniemania niewinności, lecz może już stracić możliwość zarabiania.

Dlatego powoływanie się na możliwość późniejszego warunkowego umorzenia lub wymierzenia łagodnej kary nie odpowiada na problem szkód powstających w czasie postępowania. Warunkowe umorzenie nie jest skazaniem, ale nie zwraca utraconych dochodów ani stanowiska. Nawet umorzenie postępowania lub uniewinnienie nie usuwa automatycznie wcześniejszych strat.

Argument, że nikt nie otrzymał maksymalnej kary, omija więc zasadniczą kwestię. Nie trzeba pozbawienia wolności, żeby postępowanie karne poważnie zniszczyło sytuację zawodową. Zagrożenie utratą przepustki i możliwości pracy jest częścią rzeczywistego ciężaru tego systemu, a nie ubocznym szczegółem, który można pominąć przy ocenie proporcjonalności.

W razie utraty dostępu niezbędnego do wykonywania obowiązków mechanizm ten działa w praktyce jak pozasądowy zakaz pracy, choć formalnie nie jest karą ani sądowym zakazem wykonywania zawodu

25. Art. 212a: wyścig z organem zamiast zaufania do zgłoszeń

System raportowania wymaga zaufania, że ujawnienie błędu nie stanie się najprostszą drogą do ukarania zgłaszającego. Rozporządzenie (UE) nr 376/2014 i zasady just culture mają służyć pozyskiwaniu informacji pozwalających zapobiegać kolejnym zdarzeniom. Ochrona nie jest bezwarunkowa, ale powinna być przewidywalna.

Tymczasem art. 212a wprowadza niepewność związaną z chronologią zgłoszenia i uzyskaniem wiadomości przez organ ścigania. Zgłaszający nie wie, czy organ już posiada informacje o zdarzeniu, kiedy je otrzymał i czy jego własne zgłoszenie zapewni mu ochronę. Zamiast skupić się na rzetelnym opisaniu błędu, musi kalkulować, czy zdążył przed kimś innym.

W ten sposób krajowa konstrukcja podważa zaufanie, na którym opiera się unijny system raportowania. Formalne istnienie przepisu ochronnego niewiele daje, jeżeli człowiek przed zgłoszeniem nie potrafi ocenić, czy rzeczywiście będzie nim objęty. Just culture zostaje sprowadzona do wyścigu informacyjnego z organami ścigania.

Art. 212a nie wyczerpuje ochrony wynikającej z rozporządzenia nr 376/2014 i nie może jej zastępować ani zawężać. Problem polega na tym, że zamiast wzmacniać ten system, dokłada zgłaszającemu ryzyko, którego sam nie jest w stanie rozpoznać. Państwo oczekuje otwartego raportowania, a jednocześnie pozostawia pilota z pytaniem, czy właśnie nie dostarcza materiału przeciwko sobie.

26. Porównanie z innymi rodzajami transportu

Błąd kierowcy autobusu, maszynisty i pilota może zagrozić wielu osobom. Porównanie jest więc uzasadnione, ale powinno dotyczyć rzeczywiście odpowiadających sobie zachowań.

Nie każda jazda pod prąd kończy się mandatem, podobnie jak nie każde uchybienie lotnicze jest przestępstwem. O kwalifikacji decydują okoliczności i znamiona właściwego czynu.

Nie można jednak odrzucać porównania samym stwierdzeniem, że „lotnictwo jest inne”. Ustawodawca powinien wyjaśnić, dlaczego zwykłe naruszenie wymagania lotniczego wymaga odpowiedzialności za przestępstwo, podczas gdy podobny ciężar naruszenia w innym transporcie spotyka się z łagodniejszą reakcją.

Potrzebę kryminalizacji należy wykazać, a nie zakładać.

Możliwość wymierzenia łagodnej kary nie naprawia nadmiernego zakresu przestępstwa. Pytanie o wymiar kary pojawia się dopiero po wcześniejszym pytaniu, dlaczego dane zachowanie w ogóle uznano za przestępstwo.

Ministerstwo otrzymało konkretne propozycje zmian

O zmianę tego systemu występowałem już w petycjach z 4 i 14 marca 2024 r. Wskazywałem problem szerokiej kryminalizacji, angażowania Policji w sprawy wymagające specjalistycznej wiedzy lotniczej oraz potrzebę zastąpienia wskazanych przepisów karnych sankcjami administracyjnymi. Przedstawiłem również konkretne propozycje takich sankcji.

W odpowiedzi z 2 sierpnia 2024 r., znak DL-2.0530.1.2024, podpisanej z upoważnienia Ministra Infrastruktury przez Sekretarza Stanu Macieja Laska, resort odmówił zmiany modelu odpowiedzialności z art. 212. Uzasadnił to między innymi następująco:

„W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących ruchu lotniczego, co stanowi przestępstwo, ponoszona będzie odpowiedzialność karna, a nie odpowiedzialność administracyjnoprawna. A więc niewłaściwe byłoby zastosowanie wobec deliktu karnego sankcji administracyjnej.”

Nie proponowałem jednak, aby organ administracji zastępował obowiązującą odpowiedzialność karną karą administracyjną. Proponowałem zmianę ustawy, tak aby wskazane zachowania przestały być przestępstwami i zostały objęte innym reżimem odpowiedzialności. Argument, że należy stosować prawo karne, ponieważ obecnie czyn jest przestępstwem, nie uzasadnia utrzymywania tej kwalifikacji.

Resort określenie sankcji jako „drakońskiej” nazwał „subiektywną oceną”. Wskazał, że pięć lat pozbawienia wolności jest jedynie górną granicą, a sąd może zastosować łagodniejszą karę, nadzwyczajne złagodzenie, warunkowe zawieszenie lub warunkowe umorzenie postępowania.

Maciej Lasek, wywodzący się ze środowiska lotniczego i sam będący pilotem, jako przedstawiciel władzy politycznej podpisał więc stanowisko broniące utrzymania zagrożenia karą do pięciu lat więzienia. Nie oznacza to, że domagał się wymierzania pilotom pięciu lat za każde naruszenie. Oznacza natomiast, że poparł pozostawienie takiej możliwości w ustawie. Na postulat zmiany systemu odpowiedział argumentem, że sąd nie musi korzystać z pełnej surowości przepisu. Dla pilota, który ma przejść przez postępowanie karne, jest to marne pocieszenie.

Ministerstwo nie widzi różnicy między karą pieniężną a więzieniem?

W odpowiedzi z 9 grudnia 2024 r., znak DTD-2-1.0530.6.2024, podpisanej z upoważnienia Ministra Infrastruktury przez Renatę Rychter, Dyrektor Departamentu Transportu Drogowego, odrzucono moją petycję dotyczącą ujednolicenia sankcji w różnych gałęziach transportu.

Resort przytoczył grzywny i administracyjne kary pieniężne stosowane w transporcie drogowym, wykroczenia kolejowe oraz kary pieniężne w żegludze. Następnie stwierdził:

„trudno jest zgodzić się z argumentacją zawartą w petycji, że przepisy karne są bardziej łagodne dla innych gałęzi transportu niż w lotnictwie”.

Tymczasem w lotnictwie art. 212 ust. 1 pkt 1 lit. a obejmuje szeroko określone naruszenie przepisów dotyczących ruchu lotniczego podczas wykonywania lotu, przewidując za czyn umyślny karę pozbawienia wolności do pięciu lat. Przytoczenie wysokich kar pieniężnych w innych gałęziach transportu nie usuwa różnicy między wykroczeniem lub deliktem administracyjnym a przestępstwem. Nie oznacza również, że kierowcy, maszyniści czy kapitanowie statków nie odpowiadają karnie za poważne zagrożenia. Taką odpowiedzialność przewidują odrębne przepisy, w tym Kodeks karny, który chroni również bezpieczeństwo ruchu powietrznego.

Gdyby model z art. 212 był tak racjonalny, można byłoby zastąpić drogowy taryfikator mandatów jednym przepisem: kto, prowadząc pojazd, narusza przepisy dotyczące ruchu drogowego, podlega karze pozbawienia wolności do pięciu lat. Analogiczne przepisy można byłoby ustanowić dla maszynistów i kapitanów statków. Liczba przestępstw wzrosłaby natychmiast, bez zmiany zachowania choćby jednego kierowcy, maszynisty czy kapitana. Wystarczyłoby przemianować dotychczasowe naruszenia na przestępstwa. Samo to nie poprawiłoby bezpieczeństwa, za to przeniosłoby kolejne sprawy do Policji, prokuratury i sądów karnych.

Wszystkich można byłoby następnie uspokajać, że pięć lat to tylko górna granica, a sąd może wymierzyć łagodniejszą karę lub warunkowo umorzyć postępowanie. Właśnie takim argumentem Ministerstwo broni utrzymywania art. 212 wobec pilotów. Możliwość łagodnego potraktowania sprawcy nie wyjaśnia jednak, dlaczego jego zachowanie w ogóle powinno być przestępstwem.

Renata Rychter odrzuciła petycję, stwierdzając, że nie podziela argumentu o łagodniejszych sankcjach w innych gałęziach transportu. Odpowiedź jest więc jednoznaczna, ale jej uzasadnienie nie wytrzymuje krytyki. Resort sam wymienia wykroczenia i kary pieniężne, po czym nie dostrzega ich łagodniejszego charakteru w porównaniu z odpowiedzialnością za przestępstwo zagrożone karą do pięciu lat więzienia. Być może według ministerialnej skali zagrożenie pięcioma latami pozbawienia wolności jest łagodniejsze niż mandat w wysokości 500 zł. Takiej skali jednak nie przedstawiono. Zamiast porównać odpowiadające sobie zachowania, rodzaje odpowiedzialności i następstwa dla sprawcy, wyliczono przepisy i ogłoszono, że zarzut jest nietrafny.

Rodzaj transportu	Naruszenie	Rodzaj odpowiedzialności i sankcja
Drogowy	Zwykłe naruszenie przepisów ruchu drogowego	Co do zasady wykroczenie; mandat według taryfikatora, a przy wskazanych naruszeniach również punkty karne
Kolejowy	Dopuszczenie do czynności związanych z prowadzeniem i bezpieczeństwem ruchu osoby bez wymaganych kwalifikacji	Wykroczenie zagrożone grzywną — art. 65 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym
Morski	Naruszenie przez kapitana przepisów ruchu statków na morzu terytorialnym	Kara pieniężna do dwudziestokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia za poprzedni rok — art. 128 ustawy o bezpieczeństwie morskim
Śródlądowy	Naruszenia wskazane przez resort przez odesłanie do art. 58–62 ustawy o żegludze śródlądowej	Odpowiedź nie przedstawia konkretnych czynów i odpowiadających im sankcji
Lotniczy	Umyślne naruszenie przepisów dotyczących ruchu lotniczego podczas wykonywania lotu	Przestępstwo zagrożone karą pozbawienia wolności do pięciu lat — art. 212 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa lotniczego

Tabela pokazuje przykłady, a nie pełne systemy odpowiedzialności ani czyny o identycznej wadze. Przykłady kolejowy i morski pochodzą z odpowiedzi Ministerstwa; wiersz drogowy dotyczy zwykłych naruszeń kierowcy, zamiast przywołanych przez resort obowiązków przewozowych przedsiębiorców.

Ministerstwo samo wskazało więc wykroczenia i kary pieniężne, ale odrzuciło argument o łagodniejszych sankcjach poza lotnictwem. Nie wyjaśniło, dlaczego szeroko określone naruszenie reguł ruchu lotniczego wymaga statusu przestępstwa i zagrożenia więzieniem, podczas gdy w innych gałęziach transportu ustawodawca korzysta także z odpowiedzialności wykroczeniowej i administracyjnej. Wysokość kary pieniężnej nie usuwa tej różnicy.

W piśmie Prezesa ULC do Ministra Infrastruktury, podpisanym przez Juliana Rottera (o którym mowa w sekcji 8), urząd bronił sankcji z art. 212, wskazując na jej funkcję odstraszającą, możliwość zastosowania przez sąd łagodniejszych rozstrzygnięć oraz obowiązywanie przepisu od 2002 r. Argumenty te nie wykazują konieczności kryminalizacji. Długotrwałe obowiązywanie przepisu nie dowodzi jego proporcjonalności, a indywidualizacja kary następuje dopiero po zakwalifikowaniu zachowania jako przestępstwa. Nietrafne jest też przeciwstawienie ochrony interesu publicznego przez sankcje administracyjne ochronie interesu jednostki przez sankcje karne. Prawo karne również chroni interes publiczny, czego przykładem są przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Takie rozróżnienie nie uzasadnia zatem wyboru odpowiedzialności karnej zamiast administracyjnej.

27. Brytyjski przykład: reakcja zależna od przyczyny i ciężaru naruszenia

CAP 1404 pokazuje możliwość łączenia materiałów edukacyjnych, testów, kursów, szkolenia, oceny kompetencji, środków dotyczących uprawnień i postępowania karnego.

Nie jest to obowiązkowa kolejność, którą trzeba przejść przed każdą poważniejszą reakcją. Ciężkie naruszenie może wymagać natychmiastowego działania.

Istotą jest istnienie uporządkowanego wyboru środków i powiązanie reakcji z ustaloną przyczyną.

Nie każde zdarzenie uzasadnia dodatkowy lot z instruktorem. Jeżeli przyczyną była nieczytelna informacja lub wadliwa organizacja przestrzeni, szkolenie pilota nie usuwa problemu.

Także w Polsce analiza powinna obejmować strukturę przestrzeni, aktywację ograniczeń, jakość publikacji i dostępność danych. Nie zwalnia to pilota z przygotowania lotu. Zapobiega natomiast przypisywaniu każdej pomyłki indywidualnej niekompetencji przed zbadaniem systemu.

28. Trzeba zdecydować, kto ma egzekwować przepisy

Można rozważyć wyspecjalizowaną inspekcję przy ULC z jasno określonymi uprawnieniami. Można gruntownie przygotować policję, zapewnić jej czytelny katalog wykroczeń i wsparcie specjalistyczne. Możliwy jest także określony udział PAŻP lub model mieszany.

Każde rozwiązanie wymaga ustalenia, kto zabezpiecza dowody, kwalifikuje zachowanie, prowadzi postępowanie i rozstrzyga.

Potrzebne są kadry, finansowanie, szkolenia, gwarancje proceduralne i skuteczna kontrola.

Przy PAŻP należy uwzględnić ryzyko łączenia roli podmiotu uczestniczącego w określaniu warunków korzystania z przestrzeni, zapewniającego służby i oceniającego naruszenia tych warunków.

Rozszerzenie kompetencji ULC również wymaga kontroli ich wykonywania. Projekt przyszłego modelu nie legalizuje wstecz czynności, dla których brakuje obecnie podstawy.

29. Nielegalnych przewozów nie ograniczy katalog kar na papierze

W internecie nie brakuje ofert odpłatnych lotów widokowych, voucherów i prezentów z przelotem. To działalność reklamowana publicznie, z ceną, rezerwacją i kontaktem do sprzedawcy. Nadzór nie musi czekać na anonimowy donos, żeby zacząć ją sprawdzać.

Samo ogłoszenie nie dowodzi nielegalności. Lot może być wykonywany przez uprawnionego operatora albo mieścić się w dopuszczonym wyjątku. To jednak początek kontroli, a nie powód do jej zaniechania. Trzeba ustalić, kto sprzedaje usługę, kto odpowiada za operację, jakie posiada dokumenty i czy deklarowany podział kosztów nie maskuje zwykłej sprzedaży przewozu.

W osobnym artykule opisałem sankcje związane z nielegalnymi lotami komercyjnymi. Problem nie sprowadza się więc do braku przepisów. Rozbudowany katalog odpowiedzialności pozostaje nieskuteczny, jeżeli publicznie dostępne oferty nie prowadzą do sprawdzenia rzeczywistego modelu działalności.

Legalny operator ponosi koszty spełnienia wymagań, utrzymania organizacji i podlegania nadzorowi. Podmiot obchodzący te obowiązki może oferować niższą cenę właśnie dlatego, że ich nie spełnia. Nieskuteczna kontrola uderza zatem również w uczciwą konkurencję.

Zamiast kolejny raz przedstawiać wysokość kar jako dowód sprawności systemu, należy pokazać wyniki: ile ofert sprawdzono, ile naruszeń potwierdzono i jakie działania podjęto. Bez tych danych nie da się rzetelnie ocenić skali nielegalnych przewozów ani skuteczności nadzoru. Publiczna sprzedaż lotów daje jednak wystarczający powód, żeby taką kontrolę prowadzić przed wypadkiem, a nie dopiero po nim.

30. Adekwatność zamiast paraliżowania legalnej działalności

Nie ma podstaw do przedstawiania zamiaru niszczenia rynku jako udowodnionego celu autorów przepisów. Można jednak oceniać skutki systemu.

Nieprzewidywalna odpowiedzialność, szerokie odesłania karne i dotkliwe następstwa zawodowe mogą skłaniać do rezygnacji z działalności, ograniczania inwestycji i unikania współpracy z nadzorem.

Reforma powinna objąć jednocześnie obowiązki, sankcje i instytucje. Należy usunąć zbędne krajowe obciążenia, określić granice czynów zabronionych, uruchomić rzeczywiście stosowane instrumenty łagodniejsze oraz zapewnić kontrolę łącznego ciężaru reakcji państwa.

Pouczenie, usunięcie niezgodności, szkolenie, wykroczenie, kara administracyjna i ograniczenie uprawnień powinny odpowiadać przyczynie, winie, ciężarowi i powtarzalności naruszenia. Nie oznacza to obowiązku stopniowego przechodzenia przez wszystkie środki w każdej sprawie.

Przegląd art. 210 i 211 powinien objąć rozgraniczenie naruszeń porządku i bezpieczeństwa, ochronę członków załogi podczas wykonywania obowiązków oraz praktykę dokumentowania i ścigania takich zdarzeń. Należy zweryfikować także adekwatność sankcji za świadome niewykonywanie poleceń służących bezpieczeństwu oraz za utrudnianie załodze wykonywania jej zadań. Kampania informacyjna nie zastąpi skutecznej ochrony prawnej, a mandat za naruszenie porządku nie może być wygodnym sposobem zamykania spraw wymagających zbadania odpowiedzialności za przestępstwo.

Przestępstwo wymaga osobnego uzasadnienia. Kodeks karny już chroni przed najpoważniejszymi zagrożeniami w komunikacji. Dodatkowa odpowiedzialność lotnicza nie może być uniwersalnym zamiennikiem niesprawnego nadzoru.

Państwo powinno umieć wyegzekwować rozsądny obowiązek bez nieadekwatnej represji, a na poważne zagrożenie reagować bez zasłaniania się brakiem narzędzi. Sama możliwość zagrożenia pilota więzieniem nie dowodzi osiągnięcia żadnego z tych celów.

System oparty na strachu przed postępowaniem karnym może paraliżować legalną działalność, nie zapewniając skutecznej reakcji na rzeczywiste zagrożenia. Kultura sprawiedliwego traktowania wymaga ustalenia przyczyn zdarzenia, odróżnienia błędu od zachowania zasługującego na sankcję i dobrania adekwatnego środka. Jeżeli państwo nie potrafi sprawnie stosować łagodniejszych instrumentów, a tę niesprawność przykrywa zagrożeniem więzieniem, tworzy pozór skutecznego nadzoru. Koszty ponoszą piloci, przedsiębiorcy i całe lotnictwo, a poprawa bezpieczeństwa pozostaje niewykazana.

Podsumowanie: Czas na reformę, nie na kolejne paragrafy

Polskie prawo lotnicze potrzebuje nie dalszego zaostrzania kar, lecz pilnego przywrócenia proporcjonalności i sprawności nadzorczej. Zamiast rozbudowywać katalog przestępstw, państwo powinno skupić się na budowie przewidywalnych, administracyjnych mechanizmów reagowania na drobne naruszenia oraz na realnej ochronie załóg przed zagrożeniami ze strony pasażerów. Bez sprawnie działającego ULC i jasnego rozgraniczenia błędów operacyjnych od przestępstw, surowość przepisów pozostanie jedynie straszakiem, który zniechęca do transparentnego zgłaszania zdarzeń lotniczych

---