AFIS i TWR po polsku. Czy pod hasłem wdrażania prawa UE szykuje się gold-plating, który zaora GA?

Ministerstwo Infrastruktury i ULC pracują nad zmianą Prawa lotniczego dotyczącą kryteriów ustanawiania lotniskowej służby informacji powietrznej (AFIS) oraz służby kontroli lotniska (TWR). W grę wchodzi nowy art. 120a.

Pełnego tekstu projektu na razie nie ma w publicznie dostępnym procesie legislacyjnym, dlatego nie zamierzam przypisywać mu rozwiązań, których nie widziałem. Z informacji dotyczących prowadzonych prac wynika jednak, że istotną rolę mają odgrywać progi liczby operacji lotniczych.

Jeżeli próg ma jedynie powodować obowiązek przeprowadzenia analizy – można o tym rozmawiać.

Jeżeli natomiast przekroczenie określonej liczby operacji ma automatycznie oznaczać AFIS, a kolejnego progu – TWR, pojawia się zasadniczy problem. Prawo Unii już określa bowiem, jak państwo ma ustalać potrzebę zapewnienia ATS. Nie sprowadza tej oceny do liczenia startów i lądowań.

Co więcej, obowiązkowy AFIS mieliśmy już w polskim Prawie lotniczym. Ustawodawca świadomie z niego zrezygnował.

Dlatego przed ponownym nakładaniem kosztownych obowiązków warto odpowiedzieć na trzy pytania: co wynika z prawa UE, co zmieniło się w zakresie bezpieczeństwa od 2016 r. i kto ma za nowy obowiązek zapłacić.

Obowiązkowy AFIS już był

Do 2016 r. art. 120 ust. 4 Prawa lotniczego stanowił:

„Zarządzający lotniskiem zapewnia lotniskową służbę informacji powietrznej (…)”.[1]

Nie było tu „może”, „w zależności od potrzeb” ani analizy ekonomicznej zarządzającego.

Ustawą z 22 lipca 2016 r. ustawodawca zmienił ten model. Od 13 września 2016 r. art. 120 ust. 4 przewiduje, że zarządzający lotniskiem niekontrolowanym:

„w zależności od potrzeb może zapewnić” AFIS.[2]

Alternatywą przewidzianą przez ustawę jest kierujący lotami.

Nie jest więc prawdą, że Polska właśnie odkrywa AFIS jako brakujący element systemu bezpieczeństwa. Obowiązek już funkcjonował i został z ustawy usunięty.

Jeżeli po dziesięciu latach państwo chce do niego częściowo wrócić, powinno pokazać, dlaczego.

Ile zdarzeń lotniczych miało związek z brakiem AFIS? Na ilu lotniskach obecny model okazał się niewystarczający? Jakiego rodzaju ruch powoduje problem? Czy wykonano analizę bezpieczeństwa? Czy badano warianty inne niż ponowne ustanawianie obowiązku?

Samo stwierdzenie, że lotnisko wykonuje 20, 30 czy 40 tysięcy operacji, na żadne z tych pytań nie odpowiada.

Art. 3a rozporządzenia 2017/373 obowiązuje bezpośrednio

Tu dochodzimy do najważniejszego przepisu.

Art. 3a rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/373 stanowi, że państwa członkowskie określają potrzebę zapewnienia służb ruchu lotniczego:

„uwzględniając wszystkie poniższe czynniki”.[3]

Przepis wymienia następnie:

1. rodzaje ruchów lotniczych;
2. intensywność ruchu lotniczego;
3. warunki meteorologiczne;
4. inne istotne czynniki związane z celami ATS określonymi w ATS.TR.100.

To nie jest AMC, GM ani rekomendacja EASA. To przepis rozporządzenia UE.

Zgodnie z art. 288 TFUE rozporządzenie jest wiążące w całości i bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich.[4]

Polska nie musi więc „wdrożyć” materialnych kryteriów art. 3a do Prawa lotniczego po to, żeby zaczęły obowiązywać. One już obowiązują.

Potrzebna może być natomiast regulacja krajowa odpowiadająca na inne pytanie: kto w imieniu państwa polskiego ma tej oceny dokonywać, w jakim postępowaniu i w jakiej formie ma być wydawane rozstrzygnięcie.

To jest bardzo dobre zadanie dla nowego art. 120a.

Znacznie gorszym zadaniem byłoby zastąpienie czterech kryteriów prawa UE jednym polskim licznikiem.

EASA przewidziała dokładnie problem, który próbujemy dziś rozwiązywać wyjątkami

GM1 do art. 3a jest wyjątkowo przydatny.

EASA zwraca uwagę, że mieszanka różnych rodzajów ruchu, obejmująca statki o różnych prędkościach, może uzasadniać ATS, podczas gdy większa intensywność jednego rodzaju operacji może takiej potrzeby nie powodować.[5]

To właściwie gotowa odpowiedź na spór o loty szkolne, holówki, śmigłowce czy ruch sportowy.

Wyobraźmy sobie lotnisko, na którym pięć samolotów szkolnych przez kilka godzin wykonuje touch-and-go. Statystyka operacji rośnie bardzo szybko.

Podobnie działa holowanie szybowców. Jedna holówka może w dobry dzień wykonać kilkadziesiąt cykli.

Teraz weźmy inne lotnisko: mniej operacji, ale równocześnie IFR i VFR, samoloty komunikacyjne, GA, śmigłowce, różne prędkości podejścia, ruch przylotowy, odlotowy i lokalny.

Które z tych lotnisk wymaga AFIS albo TWR?

Odpowiedź „to, które ma więcej operacji” jest właśnie tym, przed czym konstrukcja art. 3a ma chronić.

Nie leczmy wadliwego progu katalogiem wyjątków

Jeżeli po stworzeniu progu natychmiast trzeba zacząć wymieniać operacje, których nie będziemy liczyć, to być może problemem nie są operacje, tylko sam próg.

Loty szkolne – wyłączamy.

Operacje wojskowe – wyłączamy.

Zawody – wyłączamy.

Pokazy – wyłączamy.

Śmigłowce – wyłączamy.

Za chwilę pojawią się holówki szybowcowe, skoki spadochronowe, loty techniczne, szybowce, motoszybowce i kolejne szczególne przypadki.

Taki system będzie wymagał nieustannego poprawiania.

Co gorsza, może prowadzić do rezultatów trudnych do obrony z punktu widzenia bezpieczeństwa. Śmigłowiec wykonujący operację IFR w mieszanym ruchu może zwiększać złożoność sytuacji znacznie bardziej niż kolejnych dwadzieścia kręgów wykonywanych przez ten sam samolot szkolny.

Art. 3a nie nakazuje wyrzucać takich operacji z analizy.

Nakazuje badać rodzaj ruchu.

To zasadnicza różnica.

Próg może być potrzebny. Jako sygnał do analizy

Nie twierdzę, że liczba operacji jest bez znaczenia.

Jest jednym z elementów art. 3a i może być bardzo dobrym narzędziem proceduralnym.

Można przykładowo przyjąć, że po przekroczeniu określonego natężenia ruchu przeprowadzenie oceny potrzeby ATS staje się obowiązkowe.

Potem jednak trzeba zbadać rzeczywistą sytuację.

Ile jest IFR i VFR?

Jaki jest udział ruchu lokalnego?

Ile statków powietrznych znajduje się równocześnie w ruchu?

Jak wygląda ruch w godzinie szczytowej, a nie w rocznym Excelu?

Jakie są różnice osiągów statków?

Czy występują szybowce, skoki, śmigłowce, operacje szkolne?

Jak wygląda przestrzeń powietrzna?

Jakie są warunki meteorologiczne?

Jakie są lokalne ograniczenia i zagrożenia?

Dopiero potem powinien pojawić się wynik:

ATS nie jest potrzebny.

Potrzebny jest AFIS.

AFIS nie zapewnia wystarczającego poziomu służby i potrzebny jest TWR.

Nie odwrotnie.

Nowy art. 120a może być potrzebny, tylko nie do wymyślania prawa UE od nowa

Art. 3a 2017/373 adresowany jest do państwa członkowskiego. Tymczasem obecny art. 120 ust. 4 Prawa lotniczego mówi o ocenie potrzeb dokonywanej przez zarządzającego lotniskiem niekontrolowanym.

Tu rzeczywiście istnieje miejsce na uporządkowanie systemu.

Ustawa powinna wskazać organ właściwy do dokonania oceny w imieniu państwa.

Naturalnym kandydatem jest Prezes ULC.

Przy okazji warto przypomnieć art. 6 KPA:

„Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.”[6]

ULC nie potrzebuje własnej, niewynikającej z prawa „praktyki” ustalania, kiedy lotnisko powinno mieć AFIS czy TWR.

Potrzebuje jasnej kompetencji ustawowej.

Kryteria materialne ma już w art. 3a rozporządzenia 2017/373.

Rozporządzenie krajowe może natomiast określić metodologię: zakres danych, okresy referencyjne, sposób uwzględniania szczytów ruchowych, zasady sporządzania analizy, jej aktualizacji i ponownego przeprowadzania.

Tak wygląda normalne wykonanie prawa UE.

Jak mógłby wyglądać art. 120a

Przykładowa konstrukcja mogłaby być bardzo krótka:

Art. 120a

1. Prezes Urzędu określa, w drodze decyzji, potrzebę zapewnienia służb ruchu lotniczego na lotnisku oraz rodzaj tych służb, stosując art. 3a rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/373.
2. Progi natężenia ruchu lotniczego mogą stanowić przesłankę obowiązkowego przeprowadzenia oceny, o której mowa w ust. 1, lecz ich przekroczenie nie może samodzielnie przesądzać o obowiązku zapewnienia AFIS albo służby kontroli lotniska.
3. Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, przypadki wymagające przeprowadzenia oceny, zakres danych podlegających analizie, sposób jej przeprowadzania i dokumentowania oraz przesłanki ponownego przeprowadzenia oceny, mając na względzie czynniki określone w art. 3a rozporządzenia 2017/373.

Nie trzeba wpisywać do ustawy, ile punktów dostaje śmigłowiec, ile holówka i czy touch-and-go liczymy jako pół, jedną czy dwie operacje.

Jeżeli państwo chce więcej AFIS, musi ułatwić AFIS

To jest druga połowa problemu.

Łatwo wpisać do ustawy obowiązek. Trudniej sprawić, żeby wykonanie tego obowiązku było ekonomicznie możliwe.

Obecne polskie przepisy przewidują, że minimalna norma szkolenia praktycznego informatora:

„AFIS wynosi 60 godzin”.[7]

Nie zawsze tak było.

§ 97 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2013 r. przewidywał dla osoby posiadającej licencję pilota z wpisanym uprawnieniem instruktorskim minimum:

„nie mniej niż 16 godzin”.[8]

Instruktor OJT mógł zwiększyć tę normę do 60 godzin.

To była konstrukcja oparta na czymś, o czym w polskim prawie lotniczym czasem zapominamy – na wcześniejszych kompetencjach człowieka.

Pilot-instruktor nie dostawał świadectwa AFIS za sam fakt posiadania FI. Musiał przejść szkolenie stanowiskowe i wykazać kompetencje. Nie traktowano go jednak z założenia identycznie jak osoby zaczynającej szkolenie bez wcześniejszego doświadczenia lotniczego.

Jeżeli państwo chce nagle tworzyć AFIS na kolejnych lotniskach, powinno odpowiedzieć, dlaczego tego rodzaju proporcjonalne rozwiązanie miałoby być dziś niemożliwe.

Kiedyś także utrzymanie kwalifikacji było prostsze

Warto spojrzeć jeszcze dalej.

Przepisy z 2003 r. również wiązały AFIS z konkretnym lotniskiem. Nie było więc tak, że informator wyszkolony na jednym lotnisku mógł następnego dnia bez przygotowania usiąść na dowolnym innym AFIS.

System był jednak prostszy.

Uprawnienie AFIS dotyczące konkretnego lotniska było ważne przez trzy lata i mogło być przedłużone po sprawdzianie umiejętności. Dopiero przerwa dłuższa niż 12 miesięcy powodowała konieczność ponownego sprawdzenia.[9]

Przy uzyskiwaniu następnego uprawnienia trzeba było odbyć szkolenie dotyczące nowego stanowiska. Przepisy wymagały jednak, żeby czas szkolenia praktycznego uwzględniał stopień skomplikowania stanowiska oraz dotychczasowe kwalifikacje informatora.[9]

To jest ważna zasada.

Dziś nadal mamy uprawnienie uzupełniające w jednostce, trzyletnią ważność i szkolenie na kolejne lotnisko, ale system utrzymania kompetencji jest znacznie bardziej sformalizowany. Organ AFIS musi posiadać program utrzymania wiedzy i umiejętności. Trzeba określić minimalną liczbę godzin pracy rozliczaną w okresach trzymiesięcznych, prowadzić rejestry, realizować szkolenia odświeżające oraz posiadać procedurę dotyczącą przerwy trzymiesięcznej lub dłuższej.[10]

Każdy z tych wymogów można osobno uzasadniać bezpieczeństwem.

Problem powstaje wtedy, gdy państwo chce równocześnie gwałtownie zwiększyć liczbę małych, sezonowych AFIS.

W takim systemie potrzebny będzie personel, który może pracować na kilku lotniskach. Nie oznacza to rezygnacji ze szkolenia lokalnego. Informator musi znać lotnisko, przestrzeń, procedury, przeszkody, współpracę z FIS i ATC oraz lokalny ruch.

Tyle że szkolenie na kolejnym lotnisku powinno być przede wszystkim szkoleniem różnicowym, proporcjonalnym do posiadanego doświadczenia i stopnia różnic pomiędzy jednostkami.

Inaczej każde małe lotnisko będzie zmuszane do budowania własnej niemal nieprzenośnej kadry.

To nie będzie system bezpieczeństwa. To będzie generator kosztów.

Jeżeli AFIS nie wystarcza, pojawia się TWR. TWR nie musi jednak oznaczać tylko PAŻP

Tu dochodzimy do kolejnego problemu.

Art. 4 ust. 1 ustawy o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej stanowi, że Agencja zapewnia służbę ruchu lotniczego. Ustęp 2 wprowadza wyraźny wyjątek dla AFIS, który:

„może być zapewniany także przez inne podmioty”.[11]

Takiego krajowego wyjątku w odniesieniu do TWR w tym przepisie nie ma.

Tymczasem europejski model zmienił się.

Art. 11 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2024/2803 pozwala państwu członkowskiemu umożliwić operatorom lotnisk lub grupie operatorów rynkowe pozyskanie służby kontroli lotniska albo kontroli zbliżania.[12]

Nie oznacza to wolnej amerykanki.

Dostawca musi posiadać wymagany certyfikat i zostać wyznaczony przez państwo do zapewniania ATS w określonej przestrzeni. Sam ULC na swojej stronie dotyczącej certyfikacji ANSP wskazuje wprost, że zakres certyfikatu ATM/ANS może obejmować między innymi ACC, APP, TWR, FIS i AFIS.[13]

Problemem nie jest więc techniczna niemożliwość certyfikowania podmiotu do TWR.

Problemem jest stworzenie polskich warunków prawnych, w których zarządzający będzie mógł z takiego rozwiązania rzeczywiście skorzystać.

Samo otwarcie rynku ATC nie wystarczy. Przepisy powinny wyraźnie rozdzielać trzy kwestie: kto stwierdza, że na danym lotnisku ATS są potrzebne, kto ma je zapewniać oraz jakie obowiązki w związku z tym ponosi zarządzający lotniskiem. Nie można nakładać na zarządzającego obowiązku „ustanowienia” służby, jeżeli jej faktyczne zapewnienie wymaga działania wyznaczonego dostawcy ATS.

Prywatny TWR nadal musi współpracować z PAŻP

Otwarcie rynku TWR nie oznacza stworzenia niezależnych wysp kontroli ruchu lotniczego.

Jeżeli nad danym lotniskiem APP albo ACC zapewnia PAŻP, dostawca TWR musi z PAŻP współpracować.

Rozporządzenie 2024/2803 reguluje relacje między dostawcami ANS. Art. 9 wymaga formalizowania ich współpracy w pisemnych porozumieniach lub równoważnych uzgodnieniach prawnych, określających zadania i funkcje każdej strony.[14]

Do tego dochodzą wymagania 2017/373 dotyczące koordynacji jednostek ATS, wymiany danych i przekazywania odpowiedzialności za kontrolę.

Normalny model może więc wyglądać następująco:

zarządzający wybiera w konkurencyjnym postępowaniu certyfikowanego dostawcę TWR;

państwo go wyznacza;

dostawca zawiera wymagane porozumienia operacyjne z właściwymi jednostkami APP/ACC;

ULC nadzoruje spełnianie wymagań.

Nie widzę powodu, dla którego nakazując lotnisku zakup kosztownej usługi, państwo miałoby jednocześnie uniemożliwiać mu wybór dostawcy, skoro prawo UE wyraźnie przewiduje taką możliwość.

Hiszpania korzysta z mechanizmu rynkowego m.in. w odniesieniu do kontroli lotniska w Alicante i na Ibizie, a Komisja w 2025 r. potwierdziła kontynuowanie tego modelu również w czwartym okresie odniesienia RP4.[15]

Najpoważniejsze pytanie brzmi: kto za to zapłaci?

Dyskusja o progach może wyglądać technicznie, dopóki nie przeliczymy jej na pieniądze.

Duże lotnisko komunikacyjne może włączyć koszt ATS do swojej gospodarki.

Na lotnisku szkoleniowym, aeroklubowym albo sportowym zależność pomiędzy liczbą operacji a przychodem wygląda zupełnie inaczej.

Samolot szkolny może wykonać kilkanaście operacji w czasie jednego lotu.

Holówka szybowcowa generuje kolejne starty i lądowania.

Duża liczba operacji nie oznacza dużej liczby pasażerów, wysokich opłat ani wysokich przychodów zarządzającego.

Mechaniczny próg może więc spowodować następujący efekt:

lotnisko intensywnie szkoli → przekracza próg → musi ustanowić AFIS → koszt AFIS podnosi opłaty → szkolenie przenosi się gdzie indziej albo znika → liczba operacji spada.

Można potem ogłosić sukces.

Lotnisko jest bezpieczniejsze, ponieważ prawie nikt już na nim nie lata.

Przy TWR skala kosztów może być jeszcze większa.

Dlatego finansowanie nie może zostać dopisane na końcu OSR jako problem zarządzającego.

System skuteczności działania i opłat nie jest funduszem. Daje jednak konkretne instrumenty

Rozporządzenie wykonawcze (UE) 2019/317 ustanawia system skuteczności działania i opłat w jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej. W czwartym okresie odniesienia, obejmującym lata 2025–2029, jego przepisy nadal znajdują zastosowanie na podstawie przepisów przejściowych rozporządzenia 2024/2803.[15]

Nie jest to fundusz, do którego małe lotnisko może wysłać wniosek o „dotację na AFIS”.

To jednak nie oznacza, że nowe koszty trzeba po prostu pozostawić zarządzającemu.

Art. 1 ust. 3 rozporządzenia 2019/317 obejmuje obowiązkowo terminalowe ANS na lotniskach mających co najmniej 80 000 operacji transportu lotniczego IFR rocznie.

Ustęp 4 pozwala jednak państwu zastosować ten system również do terminalowych ANS zapewnianych na innych lotniskach.[16]

To jest przepis, który Ministerstwo powinno przeanalizować przed wprowadzeniem nowego obowiązku.

W kosztach terminalowych wprost mieszczą się AFIS i TWR

Art. 22 rozporządzenia 2019/317 nie pozostawia tu większych wątpliwości.

Koszty terminalowej strefy opłat obejmują między innymi:

• służbę kontroli lotniska;
• lotniskową służbę informacji powietrznej;
• odpowiednie służby związane z podejściem i odlotem;
• proporcjonalną część wspólnych kosztów służb żeglugi powietrznej.[17]

Do podstawy kosztowej mogą wchodzić między innymi koszty personelu, koszty operacyjne, amortyzacja i koszt kapitału.[17]

Czyli jeżeli państwo uważa, że na określonym lotnisku ze względów bezpieczeństwa trzeba stworzyć AFIS albo TWR, prawo UE zna systemowe mechanizmy finansowania takich usług.

Trzeba tylko wykonać analizę zamiast wpisać w OSR, że koszty poniesie przedsiębiorca.

W systemie mogą pojawić się również środki publiczne

Art. 25 ust. 3 rozporządzenia 2019/317 wśród „innych przychodów” wymienia środki publiczne pochodzące od organów publicznych, w tym wsparcie z programów pomocowych UE.[18]

W przypadku terminalowych ANS mogą występować także przychody wynikające z umów zawieranych pomiędzy dostawcą ANS i zarządzającym lotniskiem.

System pilnuje przy tym, żeby użytkownik nie zapłacił dwa razy. Koszt pokryty środkami publicznymi jest odpowiednio odliczany od podstawy kosztowej.

To nie jest więc postulat: „Unia da pieniądze”.

To jest pytanie do Ministerstwa:

czy przed nałożeniem nowego obowiązku przeanalizowano mechanizmy finansowania, które już przewiduje prawo UE?

Można chronić szkolenie i VFR przed rachunkiem

Tu robi się jeszcze ciekawiej.

Art. 31 ust. 4 rozporządzenia 2019/317 pozwala państwu zwolnić z opłat trasowych między innymi określone loty szkolne oraz loty VFR.

Ustęp 5 pozwala zastosować takie zwolnienia również do opłat terminalowych.[19]

Koszt nie znika.

Art. 31 ust. 6 nakłada na państwo obowiązek pokrycia kosztów usług zapewnionych lotom objętym takim zwolnieniem.[19]

To jest mechanizm, który powinien być przedmiotem realnej analizy przy projekcie art. 120a.

Państwo może uznać, że AFIS jest potrzebny.

Może równocześnie zdecydować, że nie chce obciążyć pełnym kosztem szkolenia i VFR.

Może stworzyć terminalowy system finansowania i odpowiednio ukształtować zwolnienia.

Może wykorzystać środki publiczne.

Może dopuścić konkurencję między dostawcami.

Może uprościć krajowe wymagania dla AFIS.

To są decyzje z zakresu polityki lotniczej.

Wpisanie progu do ustawy i wysłanie rachunku zarządzającemu jest tylko najprostszą z nich.

Co powinno znaleźć się w OSR

Przed skierowaniem projektu dalej Ministerstwo powinno pokazać przynajmniej:

1. ile lotnisk przy proponowanych progach będzie musiało ustanowić AFIS;
2. ile może zostać zobowiązanych do ustanowienia TWR;
3. strukturę ruchu na tych lotniskach – IFR, VFR, szkolenie, ruch lokalny, szybowce, śmigłowce, skoki i ruch komunikacyjny;
4. analizę zdarzeń i ryzyka uzasadniającą zmianę modelu obowiązującego od 2016 r.;
5. koszt ustanowienia oraz rocznego utrzymania AFIS;
6. koszt ustanowienia i utrzymania TWR;
7. wpływ nowych kosztów na opłaty lotniskowe i ceny szkolenia;
8. przewidywany spadek liczby operacji wskutek wzrostu kosztów;
9. analizę uproszczenia wymagań dotyczących szkolenia i utrzymania kompetencji AFIS;
10. analizę umożliwienia personelowi AFIS łatwiejszego uzyskiwania uprawnień na kolejnych lotniskach przy zachowaniu obowiązkowego szkolenia lokalnego;
11. analizę otwarcia TWR na certyfikowanych dostawców innych niż PAŻP;
12. analizę możliwości objęcia odpowiednich lotnisk systemem 2019/317;
13. proponowany model finansowania oraz ewentualnych zwolnień dla VFR i szkolenia.

Bez tych danych trudno mówić o ocenie skutków regulacji.

Można mówić najwyżej o ocenie skutków napisanej przed policzeniem skutków.

Co należałoby zrobić

Rozwiązanie nie wymaga szczególnie skomplikowanej legislacji.

Po pierwsze: wskazać Prezesa ULC jako organ dokonujący w imieniu państwa oceny potrzeby ATS na podstawie art. 3a rozporządzenia 2017/373.

Po drugie: dopuścić progi ruchowe jako przesłanki obowiązkowego przeprowadzenia analizy, a nie jako automatyczny wyrok AFIS/TWR.

Po trzecie: w rozporządzeniu określić metodologię analizy, nie zastępując nią kryteriów UE.

Po czwarte: jeżeli z analizy wynika potrzeba AFIS, uprościć krajowe wymagania dotyczące szkolenia, utrzymania kompetencji i uzyskiwania uprawnień na kolejnych lotniskach. Warto wrócić do zasady uwzględniania wcześniejszych kwalifikacji i rzeczywistego stopnia skomplikowania stanowiska.

Po piąte: jeżeli AFIS jest niewystarczający i potrzebny jest TWR, umożliwić zarządzającemu wybór certyfikowanego dostawcy na warunkach rynkowych zgodnie z rozporządzeniem 2024/2803.

Po szóste: zapewnić normalną koordynację wybranego TWR z właściwym APP/ACC, w praktyce najczęściej z PAŻP, w oparciu o wymagane porozumienia operacyjne.

Po siódme: przed nałożeniem obowiązku rozwiązać sposób jego finansowania, w tym przeanalizować mechanizmy systemu skuteczności działania i opłat z rozporządzenia 2019/317.

Dostosowanie do prawa UE nie może oznaczać dopisywania dowolnego obowiązku

Hasło „dostosowanie Prawa lotniczego do prawa UE” działa w Polsce wyjątkowo skutecznie.

Brzmi tak, jakby dalsza dyskusja była zbędna. Unia czegoś wymaga, więc trzeba to zrobić.

Tym razem warto jednak przeczytać przepis, do którego podobno mamy się dostosować.

Art. 3a 2017/373 nie mówi:

policzcie operacje i po przekroczeniu progu postawcie AFIS.

Nie mówi również:

po kolejnym progu postawcie TWR.

Nakazuje państwu ocenić potrzebę zapewnienia ATS z uwzględnieniem wszystkich wskazanych czynników.

To nie jest detal.

Taki mechanizm musi działać również w drugą stronę. Jeżeli przepisy określą, kiedy obowiązek zapewnienia AFIS albo TWR powstaje, powinny też określić, kiedy ustaje. Ruch i jego struktura mogą się zmienić. Nie ma sensu tworzyć systemu, który potrafi obowiązek tylko włączyć, ale nie przewiduje jego ograniczenia albo zniesienia, gdy przesłanki przestaną istnieć.

Jeżeli polska ustawa zamieni tę wieloczynnikową ocenę w automat, następnie będzie ratowała automat katalogiem operacji, których nie należy liczyć, pozostawi kosztowne krajowe wymagania dla AFIS, nie otworzy rynku TWR i cały koszt przerzuci na lotniska, trudno będzie mówić o prostym „dostosowaniu prawa”.

Będzie to klasyczny gold-plating.

Co gorsza, jego skutkiem może nie być tylko kolejny segregator z procedurami.

Źle skonstruowany obowiązek AFIS lub TWR może ekonomicznie zaorać część polskiego GA, szkolenia i sportu lotniczego.

Państwo ma prawo wymagać służby tam, gdzie jest ona potrzebna dla bezpieczeństwa.

Najpierw jednak powinno tę potrzebę wykazać zgodnie z prawem, które już obowiązuje.

Potem powinno stworzyć możliwie prosty sposób zapewnienia służby.

Na końcu powinno odpowiedzieć, kto i z czego za nią zapłaci.

Nie odwrotnie.

Przypisy

[1] Art. 120 ust. 4 ustawy z 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną ustawą z 22 lipca 2016 r.; zob. m.in. tekst jednolity Dz.U. 2012 poz. 933.

[2] Art. 120 ust. 4 Prawa lotniczego; zmiana dokonana ustawą z 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2016 poz. 1361. Aktualny tekst jednolity: Dz.U. 2025 poz. 1431.

[3] Art. 3a rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/373, w aktualnym tekście skonsolidowanym obowiązującym od 22 lutego 2026 r.

[4] Art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

[5] EASA, GM1 Article 3a(1) do rozporządzenia 2017/373, „Elements to determine the need for air traffic services provision”, ED Decision 2020/008/R.

[6] Art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

[7] § 43 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie licencji i świadectw kwalifikacji personelu służb ruchu lotniczego; tekst jednolity ogłoszony w Dz.U. 2025 poz. 155.

[8] § 97 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 12 kwietnia 2013 r. w sprawie licencji i świadectw kwalifikacji personelu służb ruchu lotniczego, Dz.U. 2013 poz. 471.

[9] Załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 września 2003 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego, Dz.U. Nr 165, poz. 1603, pkt 5.5.3–5.5.5.6.

[10] § 94 rozporządzenia w sprawie licencji i świadectw kwalifikacji personelu służb ruchu lotniczego, tekst jednolity Dz.U. 2025 poz. 155.

[11] Art. 4 ust. 1–2 ustawy z 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej, tekst jednolity Dz.U. 2024 poz. 1272.

[12] Art. 11 ust. 2–3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/2803 z 23 października 2024 r. w sprawie wdrożenia jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej.

[13] Urząd Lotnictwa Cywilnego, „Certyfikacja ANSP”, aktualizacja z 9 kwietnia 2025 r.; zakres certyfikatu ATM/ANS obejmuje m.in. ACC, APP, TWR, FIS i AFIS.

[14] Art. 9 rozporządzenia (UE) 2024/2803.

[15] Art. 58 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2024/2803 oraz decyzja wykonawcza Komisji (UE) 2025/876 dotycząca rynkowego zapewniania kontroli lotniska w Alicante i na Ibizie w RP4.

[16] Art. 1 ust. 3–4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/317 ustanawiającego system skuteczności działania i opłat w jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej.

[17] Art. 22 ust. 4–5 rozporządzenia 2019/317.

[18] Art. 25 ust. 3 rozporządzenia 2019/317.

[19] Art. 31 ust. 4–6 rozporządzenia 2019/317.