Polska Agencja Żeglugi Powietrznej przez lata kojarzyła się przede wszystkim z kontrolą ruchu lotniczego, FIS, zarządzaniem przestrzenią i zapewnianiem służb żeglugi powietrznej. W świecie dronów ustawodawca dał jej jednak coś znacznie więcej: kompetencję do wyznaczania stref geograficznych, określania warunków wykonywania w nich operacji, prowadzenia systemu teleinformatycznego, a nawet nakładania obowiązku korzystania z usług tego systemu.

To już nie jest tylko działalność operacyjna. To jest realny wpływ na prawa i obowiązki użytkowników przestrzeni.

Problem polega na tym, że z odpowiedzi PAŻP udzielonej mi w trybie dostępu do informacji publicznej wynika dość osobliwe rozumienie tej nowej roli: skoro ustawa nie napisała Agencji dokładnie, w jakiej formie ma wykonać przyznaną kompetencję, to PAŻP najwyraźniej uważa, że wystarczy komunikat, aplikacja i informacja na stronie internetowej.

Przy sprawach, za które mogą grozić sankcje, to podejście wymaga znacznie poważniejszej dyskusji.

Ustawa nie musi wymieniać nazwy „DroneTower”

Zacznijmy od rzeczy, której PAŻP nie należy zarzucać.

Prawo lotnicze nie musi zawierać przepisu:

„Obowiązek wykonuje się za pomocą aplikacji DroneTower, wersja 2.7, dostępnej w App Store i Google Play”.

Ustawodawca nie jest od wpisywania nazw aplikacji do ustaw.

Art. 156a ust. 2 Prawa lotniczego stanowi natomiast, że zamiar wykonania operacji BSP podlega zgłoszeniu do PAŻP „przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, o którym mowa w art. 3b ust. 1 pkt 1” ustawy o PAŻP. Zgłoszenia dokonuje operator albo pilot BSP.

Art. 3b ustawy o PAŻP określa ten system funkcjonalnie. Agencja ma zapewniać jego utrzymanie, prowadzenie i rozwój, a system ma służyć m.in. zgłaszaniu operacji BSP oraz obsłudze stref geograficznych.

Samo to, że w ustawie nie pada nazwa „DroneTower”, nie przesądza więc o żadnej nielegalności.

Problem zaczyna się krok dalej.

PAŻP sama mówi: formalnego aktu wskazującego DroneTower nie ma

W trybie dostępu do informacji publicznej zapytałem PAŻP, czy istnieje akt władczy – decyzja, zarządzenie, uchwała, obwieszczenie albo inny urzędowy dokument – który formalnie wskazuje aplikację DroneTower jako system, o którym mowa w ustawie.

Odpowiedź z 4 września 2026 r., nr AJP.0142.215.2026, jest jednoznaczna:

„nie istnieje odrębny akt władczy formalnie wskazujący aplikację mobilną DroneTower jako system teleinformatyczny”.

PAŻP dalej wyjaśnia, że przepisy nie określają formy, w jakiej Agencja ma wskazać użytkownikom konkretny system. Według PAŻP wystarcza zatem informowanie o nim w oficjalnych kanałach Agencji.

Na stronie internetowej język jest już znacznie bardziej zdecydowany. PAŻP pisze, że check-in „należy obowiązkowo przeprowadzić za pośrednictwem aplikacji DroneTower”, że jest ona „jedynym właściwym kanałem” oraz że brak zgłoszenia w aplikacji oznacza niewykonanie obowiązku z art. 156a ust. 2.

W 2024 r. Agencja sama ogłosiła także, że DroneTower jest „oficjalnym systemem teleinformatycznym” do zgłaszania zamiaru lotu.

Powstaje więc bardzo proste pytanie:

jaka czynność prawna PAŻP sprawiła, że właśnie DroneTower stał się tym systemem, z którego nieużyciem Agencja wiąże niewykonanie obowiązku ustawowego?

Nie pytam, gdzie o tym napisano. To wiadomo.

Pytam, jak PAŻP wykonała kompetencję, jeżeli uważa, że takie wskazanie ma skutki wobec obywatela.

„Ustawa nie określiła formy” to nie jest odpowiedź na wszystko

Tu dochodzimy do chyba najważniejszego fragmentu odpowiedzi PAŻP.

Agencja argumentuje w istocie: przepisy nie wskazują formy, w której mamy wskazać konkretny system, więc możemy zrobić to poprzez publikację informacji.

Tylko że w prawie publicznym z milczenia ustawy nie zawsze wynika dowolność.

Ustawa nie musi PAŻP prowadzić za rękę i pisać:

„najpierw sporządź dokument, następnie wpisz datę, potem podpisz go w taki sposób, a na końcu opublikuj”.

PAŻP dostała kompetencję. Powinna więc potrafić odpowiedzieć, kiedy, przez kogo, na jakiej podstawie i w jakiej możliwej do zweryfikowania formie kompetencja została wykonana.

Tym bardziej że sama ustawa o PAŻP mówi w art. 5 ust. 1:

„Agencja działa na podstawie ustawy oraz statutu”.

Jednocześnie art. 3a ust. 1 nazywa PAŻP wprost „organem właściwym” w zakresie określonych zadań wynikających z rozporządzenia 2019/947, natomiast ust. 3 powierza jej wyznaczanie stref oraz określanie warunków operacyjnych. Ustawodawca dodatkowo zastrzegł, że wykonywanie tych zadań jest realizacją zadań publicznych, a nie działalnością gospodarczą.

Nie mamy więc do czynienia z prywatnym producentem aplikacji, który może regulaminem określić zasady korzystania ze swojego produktu.

Check-in to funkcja aplikacji. Ustawowy obowiązek to coś innego

To rozróżnienie jest kluczowe.

Art. 156a ust. 2 nakazuje zgłoszenie zamiaru operacji.

DroneTower posiada funkcję nazwaną „check-in”. Instrukcja aplikacji opisuje, jak ją wykonać, jakie parametry podać i jakie statusy pojawiają się na ekranie.

Technicznie nie ma w tym nic złego. System musi przecież mieć jakiś interfejs.

Nie wolno jednak bez dalszej analizy zrobić z tego równania:

brak check-inu w aplikacji = naruszenie ustawy.

PAŻP właśnie takie równanie przedstawia na swojej stronie.

Jeżeli jednak miałoby się ono stać podstawą sankcji, organ stosujący karę powinien być w stanie wykazać cały łańcuch:

ustawa → system teleinformatyczny → DroneTower → konkretna funkcja check-in → obowiązek wykonania tej funkcji w danych okolicznościach → przepis sankcjonujący jej niewykonanie.

Komunikat internetowy nie powinien zastępować brakującego ogniwa tego łańcucha.

Awaria DroneTower pokazuje absurd jeszcze lepiej

Zapytałem również o procedurę zastępczą w przypadku awarii albo niedostępności DroneTower.

PAŻP przyznała, że nie wydała odrębnego aktu formalnie ustanawiającego alternatywną metodę zgłoszenia jako równoważną zgłoszeniu przez system.

Agencja wyjaśnia tylko, że rozwiązania stosowane przy awarii mają charakter operacyjny, a informacje na ten temat są „każdorazowo publikowane” w materiałach informacyjnych i komunikatach PAŻP.

Praktyka to potwierdza.

Podczas prac technicznych w sierpniu 2026 r. PAŻP poinformowała, że zamiast DroneTower należy korzystać z CheckIn.pansa.pl, w DRA-R CTR dodatkowo telefonicznie kontaktować się z TWR, natomiast w określonych innych przypadkach informować FIS.

Czyli jednego dnia PAŻP mówi:

DroneTower jest jedynym właściwym kanałem.

Innego dnia:

DroneTower nie działa, więc ustawowy obowiązek wykonajcie inaczej.

Operacyjnie to rozsądne. Systemy informatyczne mają awarie i trzeba mieć plan B.

Prawnie pojawia się jednak bardzo niewygodne pytanie:

na jakiej podstawie komunikat PAŻP zmienia sposób wykonania obowiązku ustawowego?

Jeżeli DroneTower jest tylko interfejsem do szerszego systemu teleinformatycznego, a CheckIn.pansa.pl jest drugim interfejsem tego samego systemu, PAŻP powinna to umieć jasno wykazać.

Jeżeli natomiast są to różne rozwiązania, trzeba wyjaśnić podstawę uznania jednego i drugiego za prawnie równoważny sposób wykonania art. 156a ust. 2.

Odpowiedź na UDIP tego nie wyjaśnia.

Jeszcze ciekawsze są strefy geograficzne

DroneTower nie jest jedynym problemem.

PAŻP dostała ustawową kompetencję do wyznaczania stref geograficznych. Art. 156h Prawa lotniczego mówi wprost, że Agencja strefy „wyznacza”. Co więcej, wyznaczając strefę, określa jej okres obowiązywania, obszar oraz warunki wykonywania operacji.

To nie jest niewinna czynność techniczna.

Warunki strefy mogą określać, czy w danym miejscu można latać, na jakiej wysokości, po spełnieniu jakich warunków i po uzyskaniu czyjej zgody.

Prawo UE w art. 15 rozporządzenia 2019/947 pozwala państwom członkowskim w strefach geograficznych zakazywać operacji, wymagać szczególnych warunków albo uprzedniego zezwolenia. Nakazuje jednocześnie publiczne udostępnianie informacji o strefach w jednolitym formacie cyfrowym.

Polski ustawodawca zrobił przy tym interesujące rozróżnienie.

Art. 156h mówi o wyznaczeniu strefy i określeniu jej warunków.

Art. 156i mówi natomiast, że PAŻP podaje do wiadomości publicznej informacje o strefach i ich warunkach.

To są językowo dwie różne czynności.

Najpierw coś zostaje wyznaczone.

Następnie informacja o tym jest publikowana.

Dlatego warto zapytać PAŻP bardzo konkretnie:

gdzie jest czynność, którą wyznaczono konkretną strefę?

Nie gdzie znajduje się jej wizualizacja.

Nie gdzie można ją zobaczyć w DroneMap.

Nie gdzie na stronie napisano, jakie ma warunki.

Tylko: jaki dokument, zapis elektroniczny albo inne możliwe do zidentyfikowania rozstrzygnięcie stanowi wykonanie ustawowej kompetencji z art. 156h?

Ustawa nie mówi „decyzja administracyjna”. To niczego nie kończy

Tu trzeba uważać z jednym argumentem.

Nie twierdzę, że każda strefa musi być ustanawiana klasyczną decyzją administracyjną wydawaną na podstawie KPA.

Ustawodawca takiej formy nie przewidział.

Możliwe jest więc, że mamy do czynienia ze szczególną czynnością publicznoprawną PAŻP, której ustawa nie nadała formy decyzji administracyjnej.

Tyle że z tego nie wynika, że nie musi istnieć nic.

Jeżeli PAŻP dostała prawo do określenia:

• konkretnego obszaru,
• czasu obowiązywania,
• warunków wykonywania operacji,

to wykonanie tej kompetencji powinno pozostawić możliwy do zweryfikowania ślad.

Inaczej dochodzimy do sytuacji, w której treść obowiązku obywatela poznajemy dopiero z tego, co aktualnie wyświetla system informatyczny.

To jest szczególnie niebezpieczne przy strefach dynamicznie zmienianych.

Najbardziej problematyczne staje się to przy karze 10 000 zł

Art. 209un ust. 1 Prawa lotniczego jest wyjątkowo konkretny:

kto wykonuje operację BSP niezgodnie z warunkami wykonywania operacji w danej strefie geograficznej, podlega karze pieniężnej 10 000 zł za każde naruszenie.

Przy takiej sankcji nie powinno wystarczyć stwierdzenie:

„na mapie była strefa”.

Organ nakładający karę powinien wykazać przynajmniej:

1. że strefa została prawidłowo wyznaczona;
2. kto ją wyznaczył;
3. na jakiej podstawie;
4. jakie dokładnie miała granice;
5. w jakim okresie obowiązywała;
6. jakie dokładnie warunki wykonywania operacji zostały ustanowione;
7. że warunki te obowiązywały w chwili konkretnego lotu;
8. że zostały w sposób prawidłowy podane do wiadomości;
9. który konkretnie warunek naruszył operator albo pilot.

Dopiero wtedy można przejść do sankcji.

Zrzut ekranu z aplikacji nie powinien zastępować dowodu legalnego ustanowienia obowiązku.

Ustawa pozwala PAŻP nakazać korzystanie z systemu. Tym bardziej trzeba wiedzieć, kiedy to zrobiła

Ustawa o PAŻP idzie jeszcze dalej.

Art. 3a ust. 3 pozwala Agencji, przy określaniu warunków operacyjnych w strefie, nałożyć na operatora albo pilota obowiązek korzystania z usługi zapewnianej za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli PAŻP ustali konieczność korzystania z takiej usługi dla danej strefy.

Słowo „nałożyć” nie znalazło się tam przypadkiem.

Skoro obowiązek może zostać nałożony dla danej strefy, to w sprawie o karę powinno się dać odpowiedzieć:

kiedy PAŻP ustaliła taką konieczność dla tej konkretnej strefy i gdzie znajduje się treść nałożonego obowiązku?

Nie wystarczy odpowiedź:

„bo DroneTower tak pokazywał”.

System teleinformatyczny może przekazywać treść obowiązku.

Nie powinien sam stawać się jego nieweryfikowalnym źródłem.

Dochodzi jeszcze problem rozporządzenia, którego nadal nie ma

Art. 156k Prawa lotniczego nakazuje ministrowi właściwemu do spraw transportu określić w drodze rozporządzenia m.in. rodzaje stref, ich maksymalne wymiary, okresy obowiązywania oraz szczegółowe warunki i sposób korzystania ze stref.

Na dzień publikacji tego tekstu wykaz Rządowego Centrum Legislacji nadal oznacza wykonanie delegacji z art. 156k jako „otwarte – zaległe”.

Nie oznacza to automatycznie, że wszystkie obecne strefy są nieważne. Ustawodawca przewidział przepis przejściowy: do czasu wejścia w życie rozporządzenia PAŻP wyznacza strefy na podstawie przepisów dotychczasowych.

W praktyce funkcjonują Wytyczne nr 4/2025 Prezesa ULC.

Tylko że już pierwszy paragraf tych wytycznych mówi:

„zaleca się stosowanie niniejszych wytycznych”.

Dokument określa następnie rodzaje stref, ich wymiary, terminy składania wniosków i sposób postępowania.

To jest kolejny przykład legislacyjnej prowizorki, która może działać operacyjnie przez lata, dopóki nikt nie zacznie szczegółowo badać podstawy konkretnej sankcji.

Co z odpowiedzialnością karną?

Tu standard musi być jeszcze wyższy.

Art. 212 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa lotniczego przewiduje do 5 lat pozbawienia wolności za wykonywanie lotu z naruszeniem przepisów dotyczących ruchu lotniczego obowiązujących w obszarze, w którym lot się odbywa. Przy nieumyślności przewidziano łagodniejszą odpowiedzialność.

Nie przesądzam tutaj, że brak check-inu albo naruszenie konkretnego warunku strefy automatycznie wypełnia znamiona art. 212. To wymaga odrębnej analizy i właśnie automatyzmu należałoby się wystrzegać.

Jeżeli jednak ktokolwiek chciałby budować odpowiedzialność karną na obowiązkach, których konkretna treść wynika z mapy, komunikatu albo aktualnej konfiguracji aplikacji, pojawia się podstawowy problem zasady określoności czynu zabronionego.

W prawie karnym nie można zbudować brakującej treści zakazu według schematu:

ustawa odsyła do warunków → PAŻP coś ustaliła → aplikacja to pokazała → więc obywatel powinien wiedzieć, za co grozi mu do pięciu lat.

Im surowsza sankcja, tym bardziej jednoznaczny musi być przepis i możliwość odtworzenia treści obowiązku obowiązującego w chwili czynu.

Czy odpowiedź PAŻP otwiera drogę do kwestionowania check-inu i kar?

Moim zdaniem – tak, ale trzeba bardzo precyzyjnie powiedzieć, czego można bronić.

Odpowiedź AJP.0142.215.2026 nie daje podstaw do twierdzenia:

„art. 156a ust. 2 nie obowiązuje”.

Przepis obowiązuje.

Nie daje też automatycznej podstawy do uznania wszystkich stref za nielegalne.

Daje natomiast bardzo dobry materiał do kwestionowania konkretnej odpowiedzialności opartej na skrócie myślowym:

nie wykonał check-inu w DroneTower = naruszył ustawę;

albo:

aplikacja pokazywała taki warunek = warunek został legalnie ustanowiony.

W postępowaniu o sankcję można zadać znacznie bardziej niewygodne pytania:

Proszę wykazać, że DroneTower był w tej chwili prawnie właściwym sposobem wykonania obowiązku.

Proszę wskazać czynność, którą nałożono obowiązek korzystania z tej usługi.

Proszę przedstawić dokument lub zapis, którym wyznaczono tę konkretną strefę i określono jej warunki.

Proszę wykazać treść warunków obowiązującą dokładnie w dniu i godzinie operacji.

Proszę wskazać podstawę, na której komunikat internetowy albo instrukcja aplikacji ma uzupełniać treść sankcjonowanego obowiązku.

To nie jest szukanie „furtki do łamania prawa”.

To jest wymaganie od państwa, żeby zanim ukarze obywatela, samo wykazało legalność obowiązku, którego naruszenie mu zarzuca.

PAŻP chyba nie do końca zrozumiała, co dostała od ustawodawcy

Największy problem tej sprawy nie dotyczy nawet samego DroneTower.

Dotyczy sposobu myślenia.

W działalności operacyjnej naturalne jest wydanie instrukcji:

od jutra korzystamy z nowego systemu;

podczas awarii zgłaszamy się tutaj;

w tej sytuacji dzwonimy pod taki numer;

system pokazuje taki status.

Kontrolerzy, informatorzy i pracownicy operacyjni muszą mieć jasne procedury i szybko reagować na zmiany.

Kiedy jednak dokładnie te same działania zaczynają kształtować sytuację prawną setek tysięcy obywateli, potrzebny jest inny standard.

PAŻP nie może zachowywać się wyłącznie jak operator systemu informatycznego.

Ustawodawca uczynił ją organem właściwym w części systemu BSP, powierzył jej realizację zadań publicznych, pozwolił wyznaczać strefy, określać ich warunki, a nawet nakładać w tych warunkach określone obowiązki.

To jest władza.

Władza wymaga czegoś więcej niż sprawnej aplikacji.

Wymaga umiejętności wykazania, na jakiej podstawie działa, gdzie zaczyna się i kończy jej kompetencja, jak została wykonana oraz jaka dokładnie norma obowiązywała obywatela w określonym miejscu i czasie.

Odpowiedź na mój wniosek o informację publiczną brzmi momentami tak, jakby PAŻP oczekiwała, że skoro ustawodawca nie napisał jej instrukcji obsługi każdej kompetencji, to wolno jej wypełnić brakujące elementy komunikatami.

Nie o to chodzi.

Ustawa nie musi PAŻP mówić, jak ma nazwać aplikację.

Nie musi też nakazywać wydawania decyzji administracyjnej tam, gdzie ustawodawca świadomie takiej formy nie przewidział.

PAŻP musi natomiast umieć pokazać własną czynność, którą wykonała przyznaną jej kompetencję.

Jeżeli potrafi – niech ją pokaże.

Jeżeli nie potrafi, problem nie leży w tym, że ustawa była za mało szczegółowa.

Problem polega na tym, że Agencja dostała władzę nad użytkownikami przestrzeni, ale najwyraźniej nadal traktuje wykonywanie tej władzy jak zarządzanie procesem operacyjnym.

DroneTower może być dobrym narzędziem. Strefy geograficzne mogą być potrzebne. Check-in może mieć sens z punktu widzenia bezpieczeństwa.

Żadna z tych rzeczy nie zwalnia jednak państwa z podstawowej zasady:

najpierw legalnie ustanów obowiązek, potem go jasno opublikuj, a dopiero na końcu karz za jego naruszenie.

Nie odwrotnie.