Kiedy Polska Agencja Żeglugi Powietrznej ogłasza konsultacje dotyczące zmiany TMA, CTR, ATZ, TSA, TRA, RMZ czy TMZ, dyskusja zaczyna się zazwyczaj od gotowej mapy. Dostajemy granice, wysokości, krótkie uzasadnienie i termin na zgłoszenie uwag. Możemy zaproponować przesunięcie linii, podniesienie dolnej granicy albo podział strefy na segmenty.

Moim zdaniem jest to dyskusja rozpoczęta co najmniej o jeden etap za późno. Najpierw powinno zostać określone, jaki problem chcemy rozwiązać, jakie istnieją warianty, jakie są ich skutki dla wszystkich użytkowników i gospodarki oraz dlaczego spośród dostępnych narzędzi wybrano właśnie TMA, TRA, TMZ albo inną konkretną strukturę. Dopiero później powinien pojawić się wielokąt na mapie.

Jeszcze ważniejsze jest pytanie, kto ma prowadzić taką analizę i kto ostatecznie powinien ważyć sprzeczne interesy. Po zestawieniu Prawa lotniczego, ustawy o PAŻP, unijnego rozporządzenia FUA, krajowych przepisów o strukturze przestrzeni oraz protokołów Komitetu Zarządzania Przestrzenią Powietrzną z lat 2019–2024 coraz wyraźniej widać, że problem nie sprowadza się do źle narysowanej jednej TRA, przewymiarowanego ATZ czy ogromnego TMA nad lotniskiem wykonującym kilka regularnych operacji dziennie.

Problem tkwi w konstrukcji systemu, który ogromną część projektowania wspólnego zasobu oddał podmiotowi będącemu jednocześnie dostawcą usług żeglugi powietrznej, mającemu własne koszty, własną organizację pracy i własne potrzeby operacyjne. Tym podmiotem jest PAŻP.

Nie jest to zarzut wobec kontrolerów ruchu lotniczego ani informatorów FIS. Mam do ich pracy duży szacunek i nie widzę niczego niewłaściwego w tym, że kontroler oczekuje bezpiecznej, ergonomicznej i możliwej do obsłużenia przestrzeni. Krytykuję sposób zorganizowania PAŻP, zakres jej kompetencji oraz brak wyraźnego rozdzielenia pomiędzy interesem dostawcy usług a interesem państwa gospodarującego przestrzenią jako dobrem wspólnym.

Art. 119 zaczyna od dostępności, nie od reglamentacji

Punktem wyjścia powinien być art. 119 ust. 1 Prawa lotniczego:

„Polska przestrzeń powietrzna jest dostępna na równych prawach dla wszystkich jej użytkowników (…)”.

Ten sam przepis stanowi, że swoboda lotów cywilnych statków powietrznych może być ograniczana wyłącznie na podstawie wyraźnego upoważnienia Prawa lotniczego.[1]

To zdanie powinno ustawiać całą dalszą dyskusję. Przestrzeń nie należy do PAŻP, wojska, zarządzającego lotniskiem, przewoźnika ani operatora drona. Każdy z tych podmiotów może mieć ważne, czasami nawet nadrzędne potrzeby, ale punktem wyjścia nie jest pierwszeństwo instytucji, która potrafi najlepiej uzasadnić wniosek. Punktem wyjścia jest dostępność przestrzeni, a ograniczenie pozostaje wyjątkiem wymagającym podstawy prawnej.

Szczególnie źle na tym tle wygląda sposób traktowania przestrzeni klasy G. Zbyt często zachowujemy się tak, jakby była ziemią niczyją, z której można wykroić kolejny CTR, rozszerzyć TMA, stworzyć ogromne ATZ, RMZ, TMZ albo oddać fragment konkretnemu użytkownikowi.

Tymczasem ta przestrzeń nie jest pusta. To właśnie w niej odbywa się znaczna część podstawowego szkolenia, działa lotnictwo sportowe, prywatne i eksperymentalne, funkcjonują małe lotniska i przedsiębiorcy, zdobywa się pierwsze doświadczenia lotnicze oraz testuje technologie, które później mogą trafiać do większego lotnictwa. Klasa G jest częścią zaplecza kadrowego i technologicznego całego sektora, dlatego jej utrata ma koszt nawet wtedy, gdy nie pojawia się on w rachunku wyników PAŻP.

Trzy tryby z art. 119 i ciekawy sposób obchodzenia trzech miesięcy

Art. 119 nie tworzy jednego uniwersalnego trybu ograniczania przestrzeni. Ustawodawca rozłożył kompetencje zależnie od charakteru i czasu ingerencji.

Rada Ministrów może wprowadzać zakazy lub ograniczenia w przypadkach wymienionych w art. 119 ust. 2. W przypadku czasowych ograniczeń dostępności przestrzeni na czas dłuższy niż trzy miesiące decyzja należy do ministra właściwego do spraw transportu działającego w porozumieniu z właściwymi ministrami. Ograniczenia nieprzekraczające trzech miesięcy mogą być natomiast wprowadzane przez instytucję zapewniającą służby ruchu lotniczego, czyli w praktyce PAŻP, zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu.[1]

Taki podział jest logiczny. Im dłużej państwo ingeruje w dostęp do wspólnego zasobu, tym wyższy szczebel ma ponosić odpowiedzialność za tę decyzję.

Najciekawszy jest jednak § 3 ust. 2 rozporządzenia dotyczącego ograniczeń do trzech miesięcy. W odniesieniu do działań długotrwałych stanowi on, że czas ograniczenia nie może przekroczyć „łącznie 3 miesięcy dla danego działania”.[2] Ustawodawca nie napisał „dla danego numeru strefy”, „dla danego NOTAM-u” ani „dla jednego wniosku”. Napisał: „dla danego działania”.

Właśnie dlatego warto przyjrzeć się ograniczeniom na wschodzie Polski. EP R130 obowiązywała od 10 marca do 9 czerwca 2026 r., od GND do FL95, na wniosek Dowództwa Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych. Następnego dnia, 10 czerwca, zaczęła obowiązywać EP R131, również na wniosek DORSZ, również nad wschodnią Polską i również od GND do FL95, tym razem do 9 września 2026 r. PAŻP sama informowała, że EP R130 zastąpiła wcześniejszą EP R129. (Pansa)

Nie przesądzam na podstawie samych komunikatów, że EP R130 i EP R131 są prawnie „tym samym działaniem”. Do takiego wniosku potrzebne są wnioski wojska i dokumentacja PAŻP. Zbieżność wnioskodawcy, obszaru funkcjonalnego, pułapu i bezpośrednia ciągłość czasowa uzasadniają jednak bardzo konkretne pytanie: co sprawia, że 10 czerwca rozpoczęło się nowe „działanie” w rozumieniu § 3 ust. 2, a nie kolejny okres tego samego długotrwałego działania?

Samo nadanie kolejnej strefie nowego numeru nie może przecież zerować ustawowego zegara. Gdyby tak było, przepis o łącznych trzech miesiącach praktycznie nie miałby treści.

Druga wątpliwość pojawia się po przeciwnej stronie. Art. 119 ust. 3 mówi o ograniczeniu dostępności przestrzeni „czasowo”, natomiast ust. 4 pkt 1 o ograniczeniu „na czas dłuższy niż 3 miesiące”. Obowiązujące rozporządzenie dotyczące takich ograniczeń ustanawia również strefy bez wskazania terminu końcowego.[3] Powstaje więc pytanie, czy ustawowe upoważnienie do ograniczenia na czas dłuższy niż trzy miesiące jest jednocześnie upoważnieniem do ograniczenia bezterminowego. Nie znalazłem orzeczenia rozstrzygającego tę kwestię wprost, dlatego traktuję ją jako problem wykładni i granic delegacji ustawowej, a nie gotową tezę o nieważności wszystkich takich stref.

PAŻP nie tylko zarządza przestrzenią. PAŻP ją projektuje

Na mechanizm ograniczeń z art. 119 nakłada się system struktury przestrzeni oparty na art. 121 Prawa lotniczego. Minister ma w drodze rozporządzenia określić strukturę polskiej przestrzeni oraz szczegółowe warunki i sposób korzystania z niej, kierując się między innymi potrzebą bezpiecznego, elastycznego i efektywnego wykorzystania przestrzeni przez wszystkich użytkowników.[1]

Kiedy jednak otworzymy rozporządzenie wykonawcze, okazuje się, że rola PAŻP jest ogromna. Agencja opracowuje projekty AWY, CDR, CTA, CTR, MCTR, TMA i MTMA, przygotowuje ATZ i MATZ, projekt klasyfikacji przestrzeni, TFR, TSA, TRA, CBA, MRT, RMZ oraz TMZ. Projekty są następnie przedkładane Prezesowi ULC do akceptacji.[4]

Nie mówimy więc o kilku wojskowych strefach FUA. Mówimy o zasadniczej architekturze operacyjnej polskiej przestrzeni oraz o samej jej klasyfikacji.

Prezes ULC nie przygotowuje konkurencyjnego projektu. Dostaje do akceptacji projekt PAŻP. KZPP również nie projektuje przestrzeni. To PAŻP jest miejscem, w którym potrzeba określonego użytkownika zostaje przełożona na konkretny kształt, granice pionowe i poziome oraz proponowaną klasę przestrzeni.

Pojawia się tutaj również problem umocowania. Art. 121 ust. 5 stanowi, że to minister „określi, w drodze rozporządzenia” strukturę przestrzeni i warunki korzystania z niej, natomiast przepisy wykonawcze tworzą model, w którym konkretne struktury są projektowane przez PAŻP, akceptowane przez ULC, a następnie funkcjonują bez każdorazowej zmiany aktu ministra.[1][4]

Nie przesądzam w tym miejscu niekonstytucyjności tej konstrukcji. Taka teza wymaga osobnej analizy art. 92 Konstytucji, zakresu delegacji i prawnego charakteru poszczególnych struktur. Warto jednak postawić pytanie, gdzie kończy się techniczne wykonywanie modelu określonego przez ministra, a zaczyna faktyczne subdelegowanie kompetencji do kształtowania dostępności przestrzeni.

Kiedy „warunek korzystania” zaczyna być ograniczeniem

Podobna wątpliwość pojawia się na styku art. 119 i art. 121. Łatwo powiedzieć, że pierwszy dotyczy ograniczeń lotów, natomiast drugi jedynie struktury oraz warunków korzystania z niej. Tyle że o charakterze ingerencji nie decyduje nazwa.

Aktywna TSA uniemożliwia przelot statku nieuczestniczącego w działalności, dla której ją zarezerwowano. Przelot przez określoną TRA może być uzależniony od dodatkowej zgody, a korzystanie z ATZ jest możliwe po „uzgodnieniu” z podmiotem uprawnionym.[4]

Szczególnie interesujący jest ATZ. Rozporządzenie określa go jako przestrzeń nad lotniskiem niekontrolowanym i „przylegającym terenem niezbędnym” do wykonywania procedur startów, lądowań oraz określonych zadań szkoleniowych.[4] Przy bardzo dużych polskich ATZ powinno więc pojawić się proste pytanie: gdzie jest analiza wykazująca, że cały ten obszar jest rzeczywiście „niezbędny”?

Jeszcze ważniejsze jest pytanie, w jakim zakresie delegacja do określenia warunków korzystania z przestrzeni pozwala stworzyć w klasie G rozwiązanie, w którym możliwość wlotu zależy od uzgodnienia z konkretnym podmiotem. W pewnym momencie „warunek korzystania” zaczyna materialnie przypominać ograniczenie dostępu, którego nie można analizować w oderwaniu od art. 119.

FUA nie jest instrukcją rysowania kolejnych stref

Do tego dochodzi bezpośrednio obowiązujące rozporządzenie Komisji nr 2150/2005 ustanawiające wspólne zasady elastycznego użytkowania przestrzeni powietrznej.[5]

FUA wyraźnie rozróżnia strategiczny, przedtaktyczny i taktyczny poziom zarządzania przestrzenią. Rezerwacja przestrzeni do wyłącznego lub szczególnego wykorzystania ma być czasowa, stosowana przez ograniczone okresy zgodne z rzeczywistym wykorzystaniem i zwalniana po zakończeniu działalności, która ją uzasadnia. Zarządzanie przestrzenią ma służyć skuteczności planowania, przydzielania i jej wykorzystywania w interesie wszystkich użytkowników.[5]

Na poziomie strategicznym państwo ma regularnie przeglądać wymagania użytkowników, zatwierdzać rodzaje działalności wymagające rezerwacji lub ograniczenia przestrzeni, definiować tymczasowe struktury, ustalać kryteria pozwalające regulować ich granice, oceniać krajową strukturę przestrzeni, zapewniać mechanizmy konsultacyjne, oceniać funkcjonowanie FUA oraz archiwizować dane dotyczące zapotrzebowania, przydzielenia i faktycznego wykorzystania przestrzeni. Jeżeli w procesie uczestniczą organy cywilne i wojskowe, zadania strategiczne mają być wykonywane poprzez wspólny proces cywilno-wojskowy.[5]

To nie jest semantyka. FUA opisuje cykl zarządzania: najpierw potrzeba i analiza, później rozwiązanie, następnie rzeczywiste wykorzystanie, dane, ocena i ponowne planowanie.

Właśnie tutaj widzę kilka obszarów, w których polska praktyka wymaga co najmniej bardzo poważnego wyjaśnienia:

1. Badanie potrzeb użytkowników. Konsultowanie przez PAŻP gotowego projektu nie jest tym samym co wymagane przez FUA regularne badanie potrzeb wszystkich użytkowników przed wyborem rozwiązania. Użytkownik powinien mieć możliwość uczestniczenia w rozmowie o problemie i wariantach, a nie wyłącznie o granicach rozwiązania wybranego już przez projektanta.
2. Wspólny proces cywilno-wojskowy. KZPP jest organem doradczym, którego stanowisko nie wiąże PAŻP. Samo istnienie Komitetu nie dowodzi więc, że strategiczne zadania z art. 4 FUA są rzeczywiście wykonywane poprzez wspólny proces cywilno-wojskowy prowadzący do rozstrzygnięcia.
3. Ocena krajowej struktury przestrzeni. FUA wymaga jej oceny w celu planowania bardziej elastycznych rozwiązań. Protokoły KZPP pokazują natomiast, że coroczna „ocena” jest w znacznej mierze oparta na prezentacjach przygotowanych przez PAŻP, czyli podmiot będący jednocześnie projektantem i zarządzającym. W 2023 r. to przedstawiciel PAŻP prezentował dane o rezerwacji i aktywności poszczególnych struktur.
4. Mechanizmy konsultacyjne. FUA wymaga takich mechanizmów, które zapewnią właściwe uwzględnienie wymagań użytkowników. Z protokołu KZPP wynika tymczasem, że ocenę sposobu prowadzenia konsultacji oparto między innymi na prezentacji PAŻP dotyczącej własnych konsultacji, po czym Komitet rekomendował dalsze stosowanie przedstawionych mechanizmów.
5. Sprzężenie zwrotne. FUA każe zbierać informacje nie tylko o tym, ile przestrzeni zamówiono i przydzielono, ale również ile rzeczywiście wykorzystano, aby dane służyły dalszemu planowaniu. W polskich dokumentach widać statystyki i wykresy. Znacznie trudniej znaleźć transparentny system, w którym słabe wykorzystanie prowadzi następnie do zmniejszenia, przeklasyfikowania albo likwidacji konkretnej struktury.
6. Tymczasowość rezerwacji. Samo istnienie TSA lub TRA przez wiele lat nie narusza automatycznie FUA, jeżeli jej aktywacja jest naprawdę dynamiczna i odpowiada rzeczywistemu zapotrzebowaniu. Problem zaczyna się wtedy, gdy rezerwujemy przestrzeń szerzej lub dłużej niż jest używana albo gdy wieloletnie dane o niewielkim wykorzystaniu nie wywołują strategicznej korekty projektu.
7. Kryteria projektowania. FUA wymaga ustalenia kryteriów tworzenia i dostosowywania struktur. W polskich konsultacjach trudno znaleźć publiczny, jednolity katalog mówiący, kiedy państwo wybiera G, E, D albo C, jak określa dopuszczalny rozmiar TMA lub ATZ, kiedy wystarcza RMZ/TMZ, w jaki sposób uwzględnia koszt gospodarczy i przy jakim stopniu wykorzystania struktura powinna zostać ponownie zaprojektowana.

Nie twierdzę, że wszystkie te punkty są już udowodnionymi naruszeniami rozporządzenia 2150/2005. Część odpowiedzi może znajdować się w dokumentach, których użytkownicy zwyczajnie nie widzą. Jeżeli jednak takie analizy istnieją, powinny być podstawowym materiałem strategicznego zarządzania przestrzenią, a nie dokumentacją, której trzeba szukać po wnioskach o informację publiczną.

KZPP: nazwa brzmi znacznie poważniej niż kompetencje

Prawo lotnicze przewiduje wspólny cywilno-wojskowy organ doradczy, którym jest Komitet Zarządzania Przestrzenią Powietrzną. Rozporządzenie dotyczące KZPP mówi o opiniowaniu, przedstawianiu propozycji, ocenie struktur i procedur oraz ocenie funkcjonowania FUA.[6]

Komitet nie projektuje jednak przestrzeni, nie zatwierdza projektów PAŻP i nie może nakazać Agencji zastosowania określonego rozwiązania. W praktyce jego pozycję jeszcze lepiej pokazują protokoły posiedzeń z lat 2019–2024, które uzyskałem od administracji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Są to oficjalne dokumenty prac Komitetu, a nie relacje medialne czy moje notatki ze spotkań.[7]

Protokoły nie pokazują organu samodzielnie prowadzącego strategiczne airspace design. Pokazują raczej miejsce, w którym prezentowane są stanowiska zainteresowanych instytucji, PAŻP przedstawia swoje analizy i działalność, opiniuje się poszczególne sprawy oraz formułuje rekomendacje.

W 2019 r. Komitet zajmował się konkretnymi wnioskami i opiniami, a w sprawie udziału środowiska rozwiązaniem było między innymi zaproszenie przedstawiciela AOPA na kolejne posiedzenie „celem dyskusji”. Protokół z 2020 r. ma wręcz „uroczysty charakter”, zawiera podziękowania i wspomnienia związane ze zmianami personalnymi, a część merytoryczna obejmuje opiniowanie konkretnych wniosków. Sam uroczysty charakter jednego spotkania oczywiście niczego nie dowodzi, ale dobrze pokazuje, że nie mamy do czynienia z organem podobnym do niezależnego regulatora strategicznego.

W kolejnych latach schemat jest podobny. Prezentację dotyczącą krajowych struktur przygotowuje PAŻP, uczestnicy zgłaszają pytania i uwagi, a KZPP formułuje rekomendacje. W 2023 r. PAŻP przedstawia dane o wykorzystaniu przestrzeni, natomiast ocena mechanizmów konsultacyjnych odbywa się po prezentacji samej Agencji opisującej sposób prowadzenia własnych konsultacji.

Powstaje dość osobliwy obieg: PAŻP projektuje, PAŻP konsultuje, PAŻP przedstawia Komitetowi, jak konsultuje, a KZPP ocenia ten mechanizm w dużej części na podstawie informacji dostarczonych przez PAŻP.

Nie nazwałbym z tego powodu KZPP organem, który „nic nie robi”. Byłoby to nieprawdziwe. Komitet opiniuje, identyfikuje problemy, potrafi zgłaszać zastrzeżenia i przygotowuje rekomendacje. Wszystko to są jednak typowe funkcje organu doradczego. Trudno znaleźć w tych protokołach ślad tego, że właśnie tam zapadają strategiczne decyzje dotyczące architektury polskiej przestrzeni.

Jeżeli miał to być rzeczywisty strategiczny gospodarz polskiego nieba, z dokumentów wyłania się raczej dobrze zorganizowany komitet dyskusyjno-opiniodawczy niż organ Level 1.

Przewodniczący KZPP i przestrzeń, która „nie jest dedykowana do latania”

Jeden fragment protokołu z 2024 r. zasługuje na szczególną uwagę. W dyskusji dotyczącej lotów nad miastami przewodniczący stwierdził, że „co do zasady przestrzeń powietrzna nad miastami nie jest dedykowana do wykonywania lotów”, poza sytuacjami uzasadnionymi np. istnieniem lotniska lub lądowiska.

To zdanie doskonale pokazuje problem filozofii zarządzania przestrzenią. Art. 119 nie mówi przecież, że przestrzeń jest niedostępna, dopóki pilot nie wykaże administracji szczególnego powodu wykonania lotu. Ustawa zaczyna od dostępności na równych prawach, natomiast SERA normalnie reguluje wykonywanie lotów nad obszarami zabudowanymi, określając między innymi minimalne wysokości. Nie ma zasady, że przestrzeń nad miastem „nie jest dedykowana do latania”.

Jeżeli przyjąć taką logikę, natychmiast pojawia się pytanie, czy przestrzeń nad lasami, jeziorami albo polami również zasadniczo nie służy do latania, dopóki ktoś nie wykaże konkretnej potrzeby.

W ten sposób można bardzo łatwo odwrócić art. 119: zamiast „przestrzeń jest dostępna, chyba że prawo ją ograniczyło”, otrzymujemy „przestrzeń jest do rozdysponowania przez administrację, a użytkownik powinien wykazać, dlaczego chce z niej skorzystać”.

Jeżeli taki sposób myślenia pojawia się na poziomie przewodniczącego organu mającego zajmować się zasadami zarządzania przestrzenią, łatwiej zrozumieć późniejsze traktowanie klasy G jak zasobu oczekującego na „zagospodarowanie”.

EUROCONTROL opisał model, którego u nas trudno się doszukać

Sprawa jest ciekawsza, ponieważ sam Prezes ULC wydał w 2015 r. Wytyczne nr 9, w których zalecił stosowanie „Podręcznika zarządzania przestrzenią powietrzną” EUROCONTROL.[8] Wytyczne nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa, dlatego nie można na ich podstawie tworzyć obowiązków dla użytkowników przestrzeni. Pokazują jednak, jaki model strategicznego zarządzania polski organ nadzoru uznał za właściwy punkt odniesienia.

Współczesny ERNIP Part 3 opisuje National High-Level Airspace Policy Body – wspólny cywilno-wojskowy organ wysokiego szczebla odpowiedzialny za politykę i strategiczne planowanie przestrzeni. Osobno funkcjonuje National Airspace Management Advisory Committee jako ciało doradcze reprezentujące środowisko użytkowników.[9]

To rozróżnienie jest kluczowe. Ciało doradcze nie jest tym samym co strategiczny decydent.

Model EUROCONTROL zakłada również identyfikację potrzeby, analizę jej wpływu, konsultacje, ocenę wariantów, a w odpowiednich przypadkach również safety case, analizę środowiskową, prawną oraz cost-benefit analysis. Dopiero w takim procesie powinna rodzić się konkretna struktura.[9]

Polski KZPP konstrukcyjnie znacznie bardziej przypomina komitet doradczy. Pozostaje więc pytanie, gdzie znajduje się odpowiednik pierwszego z tych elementów: rzeczywisty gospodarz strategiczny, który nie reprezentuje wyłącznie PAŻP, ULC, wojska ani jednego rodzaju użytkownika, lecz przestrzeń jako całość.

Konsultacje PAŻP nie mają dostatecznych reguł

PAŻP prowadzi konsultacje i czasami na ich podstawie zmienia projekt, dlatego byłoby przesadą twierdzić, że każda konsultacja jest całkowicie fikcyjna. Problem ma bardziej systemowy charakter.

Nie znalazłem publicznego, jednolitego regulaminu konsultacji PAŻP określającego minimalny czas konsultacji, wymagany zakres materiałów, zasady przedstawiania wariantów, metodę ważenia sprzecznych interesów, sposób uzasadnienia nieuwzględnionej uwagi, sytuacje wymagające ponownego przeprowadzenia konsultacji po istotnej zmianie projektu ani metodologię oceny skutków gospodarczych.

Rozporządzenie krajowe pozwala PAŻP samej ustalić termin konsultacji, a brak odpowiedzi w tym terminie uznaje za akceptację. Projekty przygotowywane na potrzeby Sił Zbrojnych mają natomiast zostać z SSRL SZ RP uzgodnione.[4]

Asymetria jest widoczna. Rozproszony użytkownik GA może zgłosić uwagę, natomiast silny użytkownik instytucjonalny uczestniczy w procedurze uzgodnienia. Nie oznacza to automatycznie bezprawnego uprzywilejowania wojska, lecz dodatkowo pokazuje, dlaczego potrzebny jest niezależny poziom strategiczny, który potrafi ważyć konkurujące potrzeby według jawnych kryteriów.

Największym problemem pozostaje jednak moment konsultacji. Gdy PAŻP pokazuje projekt TRA, dyskusja zaczyna dotyczyć TRA. Przy projekcie TMZ rozmawiamy o TMZ. Przy rozbudowie TMA zastanawiamy się, czy przesunąć jego granicę.

Znacznie rzadziej widzimy wcześniejszy dokument mówiący: mamy określony problem, przeanalizowaliśmy cztery warianty – klasę E, mniejsze TMA klasy D, TMZ oraz pozostawienie obecnej struktury – a oto bezpieczeństwo, koszt, wpływ na GA, lotniska, środowisko i gospodarkę w każdym z nich.

Konsultowanie gotowego rozwiązania jest czymś innym niż konsultowanie polityki przestrzennej.

Brakuje jeszcze ważniejszej rzeczy: rzeczywistych przeglądów

FUA nie kończy procesu w chwili opublikowania strefy. Dane o zapotrzebowaniu, alokacji i faktycznym wykorzystaniu mają służyć następnemu cyklowi planowania.[5]

Formalnie KZPP wykonuje coroczne oceny. Protokoły rzeczywiście zawierają prezentacje statystyk aktywności i wykorzystania struktur. Nie można więc uczciwie napisać, że żadnych przeglądów w Polsce nie ma.

Problemem jest co innego: bardzo słabo widać ich praktyczny skutek.

Gdzie znajduje się publicznie dostępny system pokazujący, że dana TSA przez trzy lata była wykorzystywana w niewielkiej części rezerwowanego czasu i dlatego została zmniejszona? Które TMA po analizie ruchu zostało obniżone lub przeklasyfikowane? Które ATZ okazało się przewymiarowane? Gdzie technologia pozwoliła zastąpić segregację mniej ingerującym rozwiązaniem? Która struktura została po takim strategicznym review zlikwidowana?

System tworzenia nowych elementów przestrzeni jest bardzo widoczny. System oddawania przestrzeni użytkownikom po ustaniu potrzeby jest znacznie trudniejszy do dostrzeżenia.

Fragmentacja przestrzeni jest wadą, nie medalem za sprawność

PAŻP słusznie może podkreślać kompetencje potrzebne do zarządzania skomplikowaną strukturą przestrzeni. Sama złożoność nie jest jednak sukcesem systemu.

Można być doskonałym administratorem źle zaprojektowanej architektury.

Każdy pojedynczy CTR, TMA, ATZ, MATZ, TSA, TRA, TFR, RMZ czy TMZ może mieć racjonalne lokalne uzasadnienie. Sto lokalnie racjonalnych decyzji może jednak stworzyć kompletnie nieracjonalną całość, jeżeli nikt nie patrzy na ich skumulowany efekt.

Koszt fragmentacji ponosi użytkownik: więcej granic, aktywacji, częstotliwości, zgód, uzgodnień, wyjątków i różnych zasad. Dochodzi dodatkowe planowanie, objazdy, paliwo, większy workload, większe ryzyko nieumyślnego naruszenia przestrzeni i wyższe koszty szkolenia. Małe lotnisko może stracić część dostępności, przedsiębiorca lotniczy ponosi dodatkowe koszty, natomiast nowa technologia dostaje kolejną barierę wejścia.

Dobrą miarą jakości strategicznego airspace design nie powinno być więc pytanie, jak skomplikowaną przestrzenią potrafimy zarządzać. Znacznie lepiej pytać, jak prostą przestrzeń możemy stworzyć przy zachowaniu wymaganego bezpieczeństwa.

Klasa E pokazuje brak koncepcji państwa

Fragmentacja i klasyfikacja są częścią tego samego problemu, dlatego warto spojrzeć na klasę E nie jako na cudowny lek na każde TMA, lecz jako test istnienia strategicznego podejścia.

USA wykorzystują Class E między innymi do ochrony operacji IFR i procedur instrumentalnych, również od powierzchni albo od 700 czy 1200 ft AGL. FAA wprost przewiduje Class E extensions zapewniające kontrolowaną przestrzeń dla procedur IFR bez nakładania na pilotów VFR wymogu łączności właściwego dla bardziej restrykcyjnych klas. (Administracja Latania Federalnego)

Czechy pokazują rozwiązanie znacznie bliższe europejskim realiom. Poza godzinami pracy TWR Karlovy Vary CTR i TMA nie obowiązują, a klasyfikacja odpowiedniej przestrzeni zmienia się na E i G. (AIM)

Niemcy mają natomiast państwowy „Kriterienkatalog” przygotowany przez federalne ministerstwo, który stanowi podstawę zmian struktury przestrzeni i opisuje procedury jej tworzenia oraz modyfikacji. (Bundesministerium für Verkehr)

Nie chodzi o kopiowanie USA, Czech czy Niemiec jeden do jednego. Chodzi o istnienie koncepcji: jaka jest wartość przestrzeni klasy G, kiedy przechodzimy do E, kiedy rzeczywiście potrzebujemy D lub C, ile przestrzeni kontrolowanej potrzebuje dane lotnisko oraz co dzieje się z nią, kiedy służba nie pracuje albo ruch się zmniejsza.

W Polsce takiej przejrzystej zasady stopniowania ingerencji trudno się doszukać. Łatwiej zobaczyć duże TMA niż publiczną analizę wyjaśniającą, dlaczego przy konkretnym ruchu nie wystarczy rozwiązanie mniej restrykcyjne.

Nie twierdzę, że PAŻP nie wykorzystuje klasy E dlatego, że „jej się to nie opłaca”. Taka teza dotycząca motywacji wymagałaby dowodów. Konflikt bodźców jest jednak oczywisty: duża, przewidywalna przestrzeń kontrolowana może być dla dostawcy ATC organizacyjnie wygodniejsza od architektury wymagającej współistnienia kontrolowanego IFR z bardziej swobodnym VFR.

W co najmniej kilku polskich dyskusjach dotyczących zmian przestrzeni jako element uzasadnienia pojawiała się wygoda lub ułatwienie pracy kontrolera. Nie ma nic złego w uwzględnianiu workloadu i ergonomii, ponieważ dotyczą również bezpieczeństwa. Problem zaczyna się wtedy, gdy koszt wygody jednej organizacji przenosi się na wszystkich pozostałych użytkowników bez przedstawienia pełnego bilansu wariantów.

PAŻP ma prawo powiedzieć, że konkretne rozwiązanie jest dla służb prostsze. Ktoś inny powinien jednak odpowiedzieć, czy jest ono najlepsze dla polskiej przestrzeni jako całości.

Wojsko składa wniosek, ale wniosek nie jest decyzją

Podobny problem widać przy krótkoterminowych ograniczeniach. Rozporządzenie określa podmioty uprawnione do składania wniosków oraz przesłanki stosowania poszczególnych struktur.[2]

Wniosek Dowództwa Operacyjnego nie jest jednak sam w sobie aktem ograniczającym przestrzeń. Kompetencję do wprowadzenia ograniczenia otrzymała PAŻP, dlatego musi istnieć również ocena, czy przesłanki skorzystania z tej kompetencji zostały spełnione.

Publiczne komunikaty PAŻP dotyczące EP R130 i EP R131 mówią, że ograniczenia wprowadzono na wniosek DORSZ. (Pansa) Nie pokazują natomiast, jakie analizy poprzedziły wybór granic, czasu, wysokości, czy rozważano inne rozwiązania ani w jaki sposób oceniono limit trzech miesięcy dla „danego działania”.

Nie wynika z tego jeszcze, że takich analiz nie było. Jeżeli istnieją, powinny zostać pokazane. Gdyby natomiast okazało się, że PAŻP jedynie otrzymuje wojskowy wniosek i przenosi jego treść na mapę, mielibyśmy problem poważniejszy niż zła polityka przestrzenna: faktyczny decydent znajdowałby się po stronie wnioskodawcy, mimo że prawo kompetencję przyznało PAŻP.

Drony są przypadkiem szczególnym

BSP nie można traktować identycznie jak lotnictwa załogowego. Art. 119 ust. 1a przewiduje szczególną możliwość ograniczania dostępności przestrzeni dla systemów bezzałogowych poprzez strefy geograficzne UAS.[1]

Po nowelizacji Prawa lotniczego powstała więc dodatkowa warstwa regulacyjna nakładana na istniejącą strukturę: klasy ATS, CTR, TMA, ATZ, struktury FUA, RMZ, TMZ i ograniczenia art. 119 współistnieją ze strefami geograficznymi BSP. Problem fragmentacji dostał kolejne piętro.

Co ciekawe, w przypadku stref geograficznych ustawodawca wyraźniej opisał rolę PAŻP w analizie wniosku. To jeszcze bardziej osłabia koncepcję, że w innych przypadkach Agencja miałaby być tylko technicznym publikującym żądanie wnioskodawcy.

NIK nie zbadała tego problemu, ale warto przeczytać jej kontrolę

Sprawdziłem również wskazaną kontrolę NIK „Zapewnienie bezpieczeństwa kontroli ruchu lotniczego w lotnictwie cywilnym”, P/23/020, nr ewid. 85/2024/P/23/020/KIN. Nie będę jej naciągał do tezy, której nie badała: kontrola nie była analizą strategicznego Level 1, projektowania TMA czy zgodności KZPP z modelem FUA. (Najwyższa Izba Kontroli.)

Warto jednak zauważyć, że NIK negatywnie oceniła część działalności PAŻP w obszarach organizacji pracy i realizacji zadań związanych z bezpieczeństwem, wskazała problemy z systemem zapasowym, organizacją pracy i DroneRadar, a w odniesieniu do procedur bezpieczeństwa zwróciła również uwagę na potrzebę uregulowania sytuacji konfliktu interesów lub wątpliwości co do bezstronności osób badających zdarzenia. (Najwyższa Izba Kontroli.)

Nie jest to dowód na konflikt interesów przy projektowaniu przestrzeni. Jest natomiast dobrym przypomnieniem, że problem rozdzielania ról, niezależności oceny i odpowiednich bezpieczników instytucjonalnych nie jest abstrakcyjną fanaberią prawników.

Skutki kończą się w gospodarce, nie na mapie

Całą tę dyskusję można potraktować jak kolejny spór środowiska GA o kilka kawałków przestrzeni. Później jednak zastanawiamy się, dlaczego polskie lotnictwo ma znacznie mniejszy udział w gospodarce niż w wielu rozwiniętych państwach lotniczych.

Aktualne opracowanie IATA dotyczące danych za 2023 r. wskazuje, że lotnictwo wspierało w Polsce działalność odpowiadającą około 1,9% PKB i 1,6% zatrudnienia. W Niemczech, Wielkiej Brytanii i Francji udział w PKB mieścił się w przedziale 3,2–4,8%, przy globalnej średniej około 3,9%. IATA jednocześnie słusznie zastrzega, że wielkość tego udziału zależy od wielu czynników: struktury gospodarki, dochodów, turystyki, geografii oraz znaczenia innych sektorów. (IATA)

Nie można więc napisać prostego równania, że źle zarządzana przestrzeń „zabiera Polsce dwa procent PKB”. Można natomiast zapytać, czy państwo oczekujące rozwoju lotnictwa samo nie zwiększa systematycznie kosztów wejścia i prowadzenia działalności przez ograniczanie jednego z podstawowych zasobów potrzebnych temu sektorowi.

CPK, terminale i wielkie programy infrastrukturalne znajdują się na końcu łańcucha. Na jego początku są małe lotniska, szkolenie, instruktorzy, samoloty, przedsiębiorcy, technologia oraz przestrzeń, w której można stosunkowo swobodnie prowadzić działalność.

Jeżeli klasa G jest systematycznie traktowana jako rezerwa dla kolejnych struktur, szkolenie i działalność GA stają się coraz droższe, natomiast skutki pojawiają się dopiero po latach w dostępności kadr, wielkości rynku i liczbie nowych przedsięwzięć.

Problem jest prawny, ale jeszcze bardziej logiczny

Największa wada polskiego systemu nie musi polegać na nieważności jednego konkretnego przepisu. Konstrukcja jest przede wszystkim źle ustawiona logicznie.

PAŻP jest dostawcą usług żeglugi powietrznej. Zarządza przestrzenią, projektuje ogromną część jej struktury i klasyfikację, prowadzi konsultacje własnych projektów, wykonuje zadania ASM, uczestniczy w FUA, wprowadza część ograniczeń z art. 119 oraz otrzymała daleko idące kompetencje dotyczące przestrzeni BSP.

PAŻP ma również własne koszty, zasoby kadrowe i techniczne oraz naturalny interes w tym, aby przestrzeń była możliwie wygodna do obsługi przez jej służby. Nie ma w tym niczego nagannego. Dokładnie dlatego nie powinno się jednak zakładać, że interes organizacyjny dostawcy usług zawsze będzie identyczny z interesem wszystkich użytkowników i całej gospodarki.

KZPP nie rozwiązuje tego problemu, ponieważ jest organem doradczym. ULC w wielu przypadkach dostaje projekt PAŻP do akceptacji. Ministerstwo nie pokazuje natomiast widocznej, konsekwentnie stosowanej polityki ochrony klasy G, wykorzystania klasy E, przeciwdziałania fragmentacji, kryteriów wielkości CTR/TMA/ATZ oraz okresowego odzyskiwania przestrzeni, która przestała być potrzebna.

Powstaje więc wrażenie prywatnego folwarku PAŻP, oczywiście nie w znaczeniu własnościowym, lecz funkcjonalnym. Jeden podmiot stał się jednocześnie wykonawcą usług, technicznym gospodarzem i dominującym projektantem środowiska, w którym sam działa.

Co powinno się zmienić

Nie postuluję usunięcia PAŻP z procesu projektowania. Byłoby to nieracjonalne. Agencja ma specjalistów, dane operacyjne i narzędzia, bez których dobrego airspace design nie da się zrobić.

PAŻP powinna przygotowywać warianty i mówić otwarcie: ten wariant zwiększy workload, ten wymaga dodatkowych zasobów, ten pogorszy capacity, ten będzie droższy, a ten generuje określone ryzyko.

Strategiczny wybór powinien jednak należeć do rzeczywistego, cywilno-wojskowego Level 1 działającego według jawnych kryteriów i patrzącego na przestrzeń jako całość. Organ taki powinien mieć obowiązek badania wariantów, uwzględniania kosztów gospodarczych, ochrony dostępnej klasy G, rozważania klasy E i innych mniej restrykcyjnych rozwiązań oraz okresowego przeglądania istniejących struktur.

Konsultacje potrzebują jednolitych zasad i powinny dotyczyć nie tylko gotowego projektu, lecz także problemu i realnych alternatyw. Przegląd istniejącej struktury powinien móc zakończyć się konkretną decyzją o jej zmniejszeniu, przeklasyfikowaniu albo likwidacji, zamiast jedynie kolejną prezentacją statystyk wykorzystania.

Wniosek wojska, lotniska, PAŻP albo operatora BSP powinien rozpoczynać analizę, a nie przesądzać jej wynik.

Grzech pierworodny polskiego nieba

Problemem nie jest istnienie PAŻP, wojska, TMA, TSA, TRA czy ATZ. Wszystkie te instytucje i narzędzia są potrzebne.

Grzech pierworodny polega na braku wyraźnego rozdzielenia ról i lekceważeniu przestrzeni jako dobra wspólnego.

PAŻP powinna być bardzo dobrym dostawcą usług i technicznym projektantem. Nie powinna jednak w praktyce zastępować państwa w odpowiedzi na pytanie, komu, kiedy i w jakim zakresie wspólna przestrzeń ma służyć.

KZPP może być potrzebnym forum doradczym, lecz protokoły uzyskane w trybie informacji publicznej nie pokazują organu prowadzącego samodzielne strategiczne zarządzanie. Szczególnie trudno traktować go jako obrońcę filozofii równego dostępu, skoro w jego własnym protokole znalazło się stwierdzenie, że przestrzeń nad miastami „co do zasady” nie jest dedykowana do wykonywania lotów.

Przestrzeń nad miastem, lasem, jeziorem czy polem nie musi być wcześniej „dedykowana” lotnictwu. Jest przestrzenią powietrzną, a polskie prawo zaczyna od jej dostępności.

Dopóki nie wrócimy do tej prostej zasady, będziemy tworzyć kolejne strefy, warstwy, wyjątki i konsultacje, po czym z dumą informować, że potrafimy zarządzać niezwykle skomplikowanym systemem.

Tyle że skomplikowana przestrzeń nie musi świadczyć o wysokim poziomie zarządzania. Może równie dobrze świadczyć o tym, że przez lata nikt nie zarządzał nią naprawdę strategicznie.

---

Źródła

[1] Ustawa z 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze, tekst jednolity: ELI, Dz.U. 2025 poz. 1431. (ELI)

[2] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 18 stycznia 2019 r. w sprawie ograniczeń lotów na czas nie dłuższy niż 3 miesiące: ISAP, Dz.U. 2019 poz. 618. (ISAP)

[3] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie zakazów lub ograniczeń lotów na czas dłuższy niż 3 miesiące, tekst jednolity: ELI, Dz.U. 2025 poz. 947. (ELI)

[4] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 27 grudnia 2018 r. w sprawie struktury polskiej przestrzeni powietrznej oraz szczegółowych warunków i sposobu korzystania z tej przestrzeni: ISAP, Dz.U. 2019 poz. 619. (ISAP)

[5] Rozporządzenie Komisji (WE) nr 2150/2005 ustanawiające wspólne zasady elastycznego użytkowania przestrzeni powietrznej: EUR-Lex – 32005R2150.

[6] Rozporządzenie w sprawie Komitetu Zarządzania Przestrzenią Powietrzną oraz ustalenia zakresu jego działania, tekst jednolity: Dz.U. 2014 poz. 1173.

[7] Protokoły posiedzeń KZPP z lat 2019–2024 – dokumenty urzędowe uzyskane przez autora w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zbiorze autora.

[8] Wytyczne nr 9 Prezesa ULC z 26 sierpnia 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania „Podręcznika zarządzania przestrzenią powietrzną”, Dz. Urz. ULC 2015 poz. 44.

[9] EUROCONTROL, European Route Network Improvement Plan – Part 3: Airspace Management Handbook, Edition 6.1, 2024.

[10] PAŻP, „PAŻP wprowadza strefę EP R130 na wschodzie Polski”, 3 marca 2026 r. (Pansa)

[11] PAŻP, „PAŻP wprowadza strefę EP R131 na wschodzie Polski”, 3 czerwca 2026 r. (Pansa)

[12] NIK, „Zapewnienie bezpieczeństwa kontroli ruchu lotniczego w lotnictwie cywilnym”, P/23/020, nr ewid. 85/2024/P/23/020/KIN. (Najwyższa Izba Kontroli.)

[13] FAA, Aeronautical Information Manual oraz Airspace Designations and Reporting Points – Class E Airspace. (Administracja Latania Federalnego)

[14] AIP Czech Republic, LKKV Karlovy Vary oraz ENR 2.1 – zmiana klasyfikacji przestrzeni poza godzinami pracy TWR. (AIM)

[15] Bundesministerium für Verkehr, Luftraumkonzeption Deutschland – Kriterienkatalog zur Einrichtung von Lufträumen. (Bundesministerium für Verkehr)

[16] IATA, Connectivity and network evolution, dane „Value of Aviation” za 2023 r. (IATA)