Polska Agencja Żeglugi Powietrznej otrzymuje kompetencje, które wykraczają poza zapewnianie służb i techniczną organizację ruchu lotniczego. W określonych dziedzinach rozstrzyga o warunkach korzystania z przestrzeni powietrznej, a jej działania wpływają bezpośrednio na sytuację prawną użytkowników. Za tą zmianą musi nadążyć sposób funkcjonowania instytucji.

Punktem wyjścia powinien być art. 21 ust. 2a Prawa lotniczego. Celem reformy — zapewnienie, że każde wymaganie egzekwowane wobec pilota lub operatora ma podstawę prawną, zostało ustanowione w granicach kompetencji i podlega skutecznej kontroli. Dotyczy to zarówno zapisów AIP, jak i warunków przekazywanych przez systemy cyfrowe.

Właściwy organ to kompetencja, a nie dowolność

Art. 21 ust. 2a określa wykonywanie przez Prezesa ULC uprawnień państwa członkowskiego, właściwego organu i kompetentnej władzy wynikających z prawa UE, z wyłączeniem uprawnień zastrzeżonych między innymi na rzecz PAŻP.

Agencja została więc uwzględniona w ustawowym podziale kompetencji wykonywania prawa unijnego. Przepis nie nadaje jej jednak wszystkich uprawnień właściwego organu. Zakres każdego z nich trzeba ustalać na podstawie regulacji powierzającej konkretne zadanie.

W tym miejscu należy odróżnić trzy role PAŻP: instytucji zapewniającej służby żeglugi powietrznej, operatora infrastruktury i systemów oraz podmiotu wykonującego kompetencje publicznoprawne. Uprawnienia związane z jedną rolą nie przechodzą automatycznie na pozostałe.

Możliwość organizowania pracy służby nie oznacza prawa do ustanawiania nowych obowiązków jej użytkowników. Obowiązek utrzymywania systemu teleinformatycznego nie daje swobody określania wszystkich warunków legalnego wykonania lotu.

Bezpieczeństwo musi być realizowane zgodnie z prawem

Art. 7 Konstytucji stanowi:

Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

W sprawach objętych stosowaniem k.p.a. obowiązuje również art. 6 Kodeksu:

Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Nie każda czynność operacyjna PAŻP jest postępowaniem administracyjnym. Nie zmienia to obowiązku przestrzegania zasady legalizmu przy wykonywaniu władzy publicznej.

Bezpieczeństwo może być uzasadnieniem potrzeby nowego rozwiązania. Nie zastępuje przepisu pozwalającego je ustanowić. Analiza ryzyka odpowiada na pytanie o zagrożenie i potrzebne środki. Ocena prawna — na pytanie, kto może zastosować te środki, w jakiej formie i w jakich granicach.

Obie oceny są potrzebne. Dobry wynik jednej nie usuwa braku drugiej.

Jeżeli istniejące prawo nie pozwala wprowadzić potrzebnego wymagania, należy zaproponować jego zmianę. Instytucja nie może najpierw narzucić warunku, a następnie oczekiwać, że użytkownik zaakceptuje go ze względu na deklarowany cel.

Zarządzanie przestrzenią powinno odpowiadać modelowi EUROCONTROL

Reforma powinna objąć również sposób zarządzania przestrzenią powietrzną. Punktem odniesienia jest podręcznik EUROCONTROL „ERNIP Part 3 – Airspace Management Handbook”, wydanie 6.1 z 2 lipca 2024 r. Opisuje on model, z którym powinien być zgodny polski system: przestrzeń traktowana jako jedna całość, elastyczne użytkowanie oraz tymczasowy charakter niezbędnej segregacji (pkt 2.1.1.1).

Podręcznik przewiduje strategiczny poziom kształtowania polityki przestrzeni, z udziałem władz cywilnych i wojskowych — HLAPB. Wskazuje konsultacje z użytkownikami przed zmianami, uwzględnianie wszystkich interesów oraz godzenie potrzeb cywilnych i wojskowych bez uprzywilejowania którejkolwiek strony (pkt 3.1 oraz 3.2.3.3). Proces kształtowania polityki obejmuje rozpoznanie potrzeby, analizę skutków, decyzję o kontynuowaniu prac, konsultacje, zatwierdzenie i publikację. Istotne zmiany przestrzeni powinny następnie podlegać przeglądowi skuteczności (pkt 3.2.5–3.2.6).

W mojej ocenie praktyka opisana w tym artykule nie odpowiada tak rozumianemu modelowi przejrzystego zarządzania. Użytkownik nie może być wyłącznie odbiorcą gotowego ograniczenia, którego podstaw i procesu ustanowienia musi dopiero poszukiwać. Publikacja rezultatu nie zastępuje udziału w przygotowaniu zmiany ani wyjaśnienia, dlaczego wybrano rozwiązanie obciążające innych użytkowników.

Przestrzeń powietrzna powinna być zarządzana jako dobro wspólne. Potrzeby organizacyjne PAŻP są jednym z elementów oceny, a nie miarą interesu wszystkich korzystających z przestrzeni. Potrzebny jest rzeczywisty gospodarz polityki przestrzennej, zdolny oceniać również propozycje samej Agencji, rozliczać ich skutki i wymagać korekt. Samo mnożenie struktur i ograniczeń nie świadczy jeszcze o zarządzaniu zgodnym z zasadą elastyczności.

Nie utożsamiam przy tym każdego zalecenia podręcznika z bezpośrednio obowiązującym przepisem ani nie wywodzę z niego samodzielnego trybu odwoławczego. Zarzut naruszenia prawa wymaga wskazania konkretnej normy i konkretnego działania. Podręcznik daje natomiast wyraźny punkt odniesienia do oceny modelu organizacyjnego. Reforma powinna zapewnić jawny proces zmian, rzeczywiste konsultacje, analizę skutków dla różnych grup użytkowników oraz okresową weryfikację potrzeby utrzymywania ograniczeń.

Źródło: EUROCONTROL, ERNIP Part 3, ASM Handbook, wydanie 6.1.

AIP: informowanie o wymaganiu i jego ustanowienie to różne czynności

W lotnictwie załogowym szczególnej kontroli wymagają obowiązki i ograniczenia ogłaszane w AIP. Wskazuję dwa przykłady: zmianę numeru telefonu z informacji opcjonalnej na wymaganą oraz zasady przedstawiania planów lotu z powietrza.

W przypadku telefonu problem nie sprowadza się do jego przydatności. Informacja wcześniej opcjonalna stała się wymagana, mimo że nie zmieniły się przepisy mające stanowić podstawę takiego obowiązku. Użytkownik otrzymał nowe wymaganie, ale nie wyjaśnienie, kto i na jakiej podstawie je ustanowił.

PAŻP powinna wskazać dokument wprowadzający tę zmianę, jego autora, datę oraz konkretne upoważnienie prawne. Jeżeli Agencja powołuje się na kompetencję wynikającą z wcześniej obowiązujących przepisów, musi wykazać, że obejmuje ona ustanowienie takiego wymagania. Brak nowelizacji nie przesądza samodzielnie o bezprawności zmiany. Jednak zmiana formularza lub zapisu AIP również nie tworzy brakującej kompetencji.

Przydatność numeru telefonu w kontakcie z pilotem może uzasadniać zalecenie jego podania albo propozycję ustanowienia obowiązku. Nie odpowiada na pytanie, dlaczego informacja dobrowolna stała się obowiązkowa. Użytkownik nie powinien odkrywać nowych wymagań dopiero wtedy, gdy formularz przestaje przyjmować zgłoszenie bez ich spełnienia.

Osobny problem dotyczy planów lotu. Trzeba rozdzielić zakres informacji, zakres trasy, moment przedstawienia i odbiorcę. Polski prawodawca określił zakres danych w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 17 lipca 2020 r. w sprawie przepisów ruchu lotniczego. Ustęp 1 wymaga informacji wskazanych w SERA.4005(a)(1–14), jeżeli plan obejmuje całą trasę. Ustęp 2 przewiduje odrębne minimum dla niewielkiej części lotu VFR do FL095: informacje z punktów 1, 3, 9 i 13 oraz miejsce i czas rozpoczęcia i zakończenia operacji lotniczej.

Minister powiązał pełny zakres danych z objęciem planem całej trasy. Nie ustanowił tym samym obowiązku obejmowania planem całej trasy każdego lotu. Jeżeli obowiązek przedstawienia planu dotyczy tylko określonego odcinka, a dla pozostałej trasy nie zachodzi odrębna przesłanka, wymaganie pełnych danych dla całej trasy nie uzasadnia samo w sobie rozszerzenia zakresu planu.

Tymczasem w sprawdzonej wersji AIP Polska ENR 1.10 pkt 1.4.2 plan przedstawiony podczas lotu — AFIL — opisano jako zawierający informacje z punktów 1–14 oraz inne informacje. Jego przyjęcie powiązano z trzema kategoriami okoliczności: plan nie był wcześniej wymagany i przedstawiony, był wymagany, lecz nie można było go przedstawić, albo zachodzą „wyjątkowo inne, uzasadnione okoliczności”. Sformułowanie „wyjątkowo” odnosi się do ostatniej kategorii, nie do wszystkich przypadków AFIL.

SERA.4001(c)(2) przewiduje przekazanie planu podczas lotu właściwemu organowi ATS lub radiostacji kontroli powietrze–ziemia. GM1 SERA.4005(a) opisuje również skrócony plan przekazywany w powietrzu przez radiotelefonię. GM nie zastępuje przepisów, ale potwierdza, że przekazanie informacji podczas lotu nie oznacza samo w sobie konieczności przedstawienia pełnego zestawu danych.

Powstają więc dwa pytania o podstawę procedury PAŻP. Pierwsze dotyczy wymagania pełnego zestawu informacji dla AFIL niezależnie od zakresu odcinka objętego planem. Drugie — ustanowienia katalogu okoliczności jego przyjęcia. Sam § 6 ust. 1 nie wyjaśnia tych rozwiązań, ponieważ dotyczy planu obejmującego całą trasę, a nie każdego planu przekazywanego z powietrza.

Nie oznacza to bezwarunkowego obowiązku natychmiastowego przyjęcia każdego zgłoszenia. Zajętość częstotliwości, jakość transmisji i obciążenie służb mogą stanowić rzeczywistą przeszkodę operacyjną. Trzeba jednak odróżnić taką przeszkodę od ogólnego ograniczenia dopuszczalności przedstawienia planu podczas lotu.

PAŻP powinna wskazać, czy jej wymagania przekazują treść przepisu, zostały ustanowione na podstawie szczególnego upoważnienia, czy odzwierciedlają własne ustalenia organizacyjne. Wewnętrzna procedura może organizować pracę personelu. Sama nie wystarcza do ustanowienia obowiązków osób spoza instytucji.

AIP pełni ważną funkcję informacyjną i publikuje również warunki ustanowione na podstawie właściwych upoważnień. Nie jest jednak samodzielnym źródłem kompetencji do ich tworzenia. Publikacja legalnie ustanowionego wymagania oraz próba ustanowienia wymagania samą publikacją to różne czynności.

Właściwy organ nie oznacza organu prawodawczego

Uznanie PAŻP za właściwy organ w określonej dziedzinie nie czyni jej organem uprawnionym do samodzielnego stanowienia powszechnie obowiązującego prawa. Kompetencja do stosowania przepisu, wydawania rozstrzygnięć lub określania warunków na podstawie konkretnego upoważnienia nie jest ogólnym upoważnieniem do tworzenia nowych obowiązków pilotów i operatorów. Sam status „właściwego organu” nie wypełnia tej luki.

Jeżeli prawo UE albo ustawa pozostawia PAŻP określone rozstrzygnięcie, Agencja może je podjąć w wyznaczonych granicach. Nie może jednak z powierzenia jej zadania wyprowadzać dowolnych środków jego realizacji. Odpowiedzialność za bezpieczeństwo nie nadaje kompetencji prawodawczej, a AIP, regulamin i aplikacja nie zastępują aktu właściwego prawodawcy.

W obszarach objętych załącznikami 2 i 11 do Konwencji chicagowskiej istnieją krajowe rozporządzenia: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 17 lipca 2020 r. w sprawie przepisów ruchu lotniczego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1305) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 30 grudnia 2014 r. w sprawie warunków i sposobu działania służb ruchu lotniczego (Dz.U. z 2015 r. poz. 58). Wydano je na podstawie odpowiednio art. 121 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa lotniczego. To w ramach tych regulacji, ich zakresu i ustawowych upoważnień PAŻP powinna postulować nadanie swoim propozycjom właściwej podstawy prawnej, jeżeli ich wprowadzenie wymaga zmiany prawa.

Agencja powinna przedstawiać właściwemu ministrowi konkretne propozycje zmian wraz z uzasadnieniem operacyjnym, oceną skutków dla użytkowników oraz analizą zgodności z prawem UE. Jeżeli obowiązująca delegacja nie wystarcza, potrzebna jest zmiana ustawy. Jeżeli propozycja narusza bezpośrednio stosowane prawo unijne, krajowe rozporządzenie nie może jej zalegalizować.

Kolejność powinna być jednoznaczna: najpierw ustanowienie prawidłowej podstawy prawnej i wejście przepisów w życie, następnie egzekwowanie nowego obowiązku. Przygotowanie procedur, personelu i systemów powinno służyć wdrożeniu tej zmiany. Nie chodzi o zatwierdzanie po fakcie warunków, które Agencja już narzuciła użytkownikom. Późniejsza zmiana przepisów nie legalizuje automatycznie wcześniejszych działań.

PAŻP ma wiedzę i doświadczenie potrzebne do proponowania rozwiązań. Powinna wykorzystywać je w procesie legislacyjnym, zamiast traktować własne ustalenia organizacyjne tak, jakby same były źródłem prawa. Nie każda zmiana operacyjna wymaga nowelizacji rozporządzenia. Każdy nowy obowiązek zewnętrzny wymaga jednak podstawy prawnej odpowiadającej jego treści i skutkom.

DroneTower: system ma wykonywać prawo

W lotnictwie bezzałogowym ten sam problem ujawnia się poprzez aplikacje. Przepisy powinny określać obowiązek, a system umożliwiać jego wykonanie. Odwrócenie tej relacji powoduje, że użytkownik poznaje rzekome obowiązki z formularza, regulaminu albo tego, czego program nie pozwala pominąć.

W artykule „DroneTower, strefy i kary. Czy PAŻP dorosła do roli, którą dostała od ustawodawcy?” opisałem odpowiedź PAŻP z 4 września 2026 r., nr AJP.0142.215.2026. Z przytoczonej odpowiedzi wynika brak odrębnego aktu władczego formalnie wskazującego DroneTower jako ustawowy system oraz brak odrębnego aktu formalnie ustanawiającego równoważną metodę zgłoszenia podczas awarii.

To ustalenia dotyczące stanowiska Agencji. Wniosek prawny wymaga osobnej oceny. Brak takiego aktu nie dowodzi automatycznie nieistnienia obowiązku zgłoszenia ani nieskuteczności wszystkich zgłoszeń. Uzasadnia jednak żądanie wyjaśnienia, jak wykonano kompetencję, z którą PAŻP wiąże skutki wobec użytkownika.

Nie musi to być klasyczna decyzja administracyjna, jeżeli ustawa nie przewiduje takiej formy. Musi jednak istnieć możliwość odtworzenia autora, czasu, podstawy i zakresu działania. Brak ustawowo nazwanej formy nie powinien oznaczać nieweryfikowalności.

Techniczny warunek i obowiązek publicznoprawny

PAŻP opisuje konieczność stałego połączenia z internetem oraz posiadania polskiego numeru telefonu, pod którym użytkownik jest dostępny podczas lotu. Należy odrębnie zbadać podstawę i charakter każdego z tych wymagań.

Trzeba rozróżnić techniczną cechę usługi, sposób wykonania obowiązku ustawowego oraz dodatkowy obowiązek użytkownika. Pole wymagane przez aplikację nie staje się wymaganiem ustawowym dlatego, że bez jego wypełnienia program nie pozwala przejść dalej.

Podobnego wyjaśnienia wymaga pozyskiwanie lokalizacji urządzenia podczas zgłoszenia. Pozycja zgłaszającego i miejsce planowanej operacji są różnymi informacjami. Jeżeli system wymaga obu, trzeba wskazać cel, konieczność i podstawę ich zbierania.

PAŻP przewiduje rozwiązania na czas niedostępności aplikacji, w tym e-mail i internetowy CheckIn. Problemem nie jest zatem zupełny brak propozycji operacyjnych. Pozostają pytania o ich prawną skuteczność i możliwość wykonania obowiązku bez dostępu do internetu. Wskazanie kolejnego kanału internetowego nie rozwiązuje tego ostatniego problemu.

Zasady powinny być określone wcześniej, wraz ze skutkami awarii i niedostępności systemu. Użytkownik nie powinien odgadywać ich z doraźnych komunikatów.

Cyfrowa strefa musi pozostawiać ślad rozstrzygnięcia

PAŻP posiada ustawowe kompetencje dotyczące stref geograficznych. Ich wykonywanie nie może jednak sprowadzać się do rezultatu widocznego na mapie.

Ustanowienie strefy i publikacja informacji o niej to odrębne zagadnienia. Rozstrzygnięcie może mieć formę elektroniczną, lecz powinno pozwalać odtworzyć autora, czas, podstawę działania, granice i warunki obowiązujące w chwili konkretnej operacji.

Ma to zasadnicze znaczenie, gdy naruszenie warunku staje się podstawą sankcji. Organ powinien wykazać zarówno treść obowiązku, jak i prawidłowe wykonanie kompetencji, z której obowiązek wynikał. Aktualna wizualizacja nie zastępuje historii jego ustanowienia i zmian.

Jawność musi obejmować podstawy działania

Jeżeli użytkownik nie uzyskuje dokumentów dotyczących ustanowienia wymagania, nie może sprawdzić jego motywów. Nie wiadomo, czy zdecydowała analiza zagrożeń, opinia prawna, koszt obsługi czy wygoda organizacyjna.

Nie każdy dokument musi być dostępny w całości. Istnieją informacje prawnie chronione. Samo nazwanie materiału „wewnętrznym” nie rozstrzyga jednak o dopuszczalności odmowy. Potrzebna jest ocena jego treści, funkcji i właściwych przepisów.

Postuluję publiczne uzasadnianie wymagań zewnętrznych: wskazanie podstawy prawnej, podmiotu ustanawiającego, celu i powodów wyboru rozwiązania. Chronione szczegóły można zabezpieczyć, zachowując możliwość kontroli legalności.

Nowe kompetencje można zapisać w ustawie o PAŻP

Reforma wymaga także legalnych narzędzi działania. Art. 21 ust. 2 pkt 16 Prawa lotniczego przyznaje Prezesowi ULC kompetencję do wydawania wytycznych i instrukcji związanych ze stosowaniem przepisów. Punkt 20 dotyczy inicjowania projektów aktów prawnych i ich zmian oraz udziału w przygotowaniu.

Analogiczne kompetencje można przyznać PAŻP bezpośrednio w ustawie o Agencji, ograniczając je do dziedzin, w których wykonuje zadania właściwego organu.

Chodzi o formalne przedstawianie Ministerstwu Infrastruktury propozycji zmian przepisów, wraz z uzasadnieniem prawnym i operacyjnym, oraz udział w przygotowaniu projektów. Ministerstwo prowadziłoby dalsze działania we właściwej procedurze legislacyjnej.

Agencja powinna również móc wydawać jawne, niewiążące wytyczne. Nie należy jednak kopiować ogólnej formuły upoważnienia bez dodatkowych ograniczeń.

Każda wytyczna do konkretnego przepisu

Postuluję, aby ustawa wymagała powiązania każdej wytycznej z dokładnie oznaczonym przepisem, którego stosowanie wyjaśnia. Inspiracją może być sposób przyporządkowania materiałów AMC i GM EASA do przepisów. Nie oznacza to utożsamiania ich statusu z krajowymi wytycznymi.

Ogólne odwołanie do bezpieczeństwa, zadań Agencji albo całego rozporządzenia nie powinno wystarczać. Dokument powinien rozróżniać treść przepisu, proponowaną interpretację i niewiążące zalecenia.

Samo wskazanie numeru przepisu również nie wystarczy. Treść wytycznej musi pozostawać w jego zakresie. Ustawa powinna wykluczać ustanawianie w ten sposób nowych obowiązków, zakazów i warunków oraz nadawanie zaleceniom skutków równoważnych przepisom.

Zalecenie nie może stać się obowiązkiem dlatego, że wpisano je do formularza, AIP albo funkcjonalności aplikacji. Odstąpienie od wytycznej nie może samo w sobie być podstawą sankcji lub odmowy czynności, do której użytkownik ma prawo.

Takie ograniczenie warto wprowadzić również wobec Prezesa ULC. Wytyczne mają wyjaśniać wskazany przepis. Jeżeli potrzebnej normy nie ma, należy zaproponować zmianę prawa.

Rozporządzenia zamiast regulaminowego prawotwórstwa

Ogólne wymagania wobec użytkowników powinny wynikać z ustawy oraz, w zakresie odpowiedniej delegacji, z rozporządzeń właściwego ministra. Szczególne warunki pozostawione do określenia PAŻP muszą mieścić się w granicach konkretnych upoważnień.

Jeżeli obecna ustawa nie zapewnia odpowiedniej podstawy do uregulowania określonego zagadnienia, trzeba ją zmienić. Samo przeniesienie warunku z regulaminu do rozporządzenia nie naprawi braku delegacji ani sprzeczności z prawem UE.

Nie trzeba ustawowo opisywać każdego przycisku aplikacji. Trzeba natomiast prawidłowo określić obowiązek, sposób jego wykonania i granice pozostawionej instytucji swobody technicznej.

Bez rozliczenia naruszeń reforma pozostanie pozorna

Pierwszym krokiem powinien być przegląd wymagań z AIP, aplikacji, regulaminów, formularzy i instrukcji. Każde powinno mieć ustaloną podstawę, autora, formę ustanowienia i sposób kontroli. Warunki bez dostatecznej podstawy należy usunąć. Potrzebne rozwiązania wymagające zmiany prawa — skierować do właściwego prawodawcy.

Kontrola nie może kończyć się na stwierdzeniu, że rozwiązanie jest operacyjnie użyteczne. Powinna obejmować jego legalność oraz terminowe usunięcie stwierdzonych naruszeń.

Trzeba również badać indywidualną odpowiedzialność osób zatwierdzających i utrzymujących wadliwe wymagania, szczególnie po otrzymaniu udokumentowanych ostrzeżeń. Konsekwencje wymagają właściwych podstaw prawnych i ustaleń. Nie mogą jednak zawsze sprowadzać się do anonimowej korekty tekstu.

Koszt naruszenia prawa nie powinien obciążać wyłącznie użytkownika prowadzącego wieloletni spór. Instytucja musi ponosić odpowiedzialność za sposób wykonywania powierzonej jej władzy.

PAŻP potrzebuje kompetencji odpowiadających swoim zadaniom. Potrzebuje również granic, jawności i kontroli. Powinna umieć wykazać, że konkretny przepis pozwala jej wymagać określonego zachowania. Odpowiedzi „tak jest w AIP”, „tak działa aplikacja” i „robimy to dla bezpieczeństwa” nadal nie wskazują źródła tego uprawnienia.