Struktura prawa, kompetencje instytucji i granice krajowych wymagań

Spis treści

Wstęp. Znajomość zasad latania to jeszcze nie znajomość prawa

• Przepis, interpretacja, praktyka instytucji i ocena autora.
• Pilot BSP i operator — różne role i obowiązki.
• Jak korzystać z publikacji.

1. ICAO i Unia Europejska — skąd bierze się prawo dronowe

1.1. Konwencja chicagowska, art. 8 i rola ICAO.
1.2. Standardy, zalecenia i modelowe przepisy ICAO — znaczenie dla użytkownika BSP.
1.3. Art. 100 ust. 2 TFUE — podstawa ustanawiania unijnych przepisów lotniczych.
1.4. Parlament Europejski, Rada, Komisja i EASA — podział zadań.
1.5. Wspólne przepisy unijne i obszary pozostawione państwom.

2. Źródła prawa obowiązującego w Polsce

2.1. Art. 7 Konstytucji — działanie na podstawie i w granicach prawa.
2.2. Art. 87 — źródła prawa powszechnie obowiązującego.
2.3. Art. 91 — umowy międzynarodowe i prawo UE.
2.4. Art. 92 — rozporządzenie i granice upoważnienia ustawowego.
2.5. Art. 93 — akty wewnętrzne a obowiązki obywatela.
2.6. Publikacja dokumentu a jego moc prawna.
2.7. Jak sprawdzać aktualność przepisów i daty ich stosowania.

3. Prawo UE a prawo krajowe

3.1. Bezpośrednie stosowanie rozporządzeń unijnych.
3.2. Wykonanie prawa UE a jego przepisywanie do ustawy krajowej.
3.3. Zakres harmonizacji — co zostało już wspólnie uregulowane.
3.4. Krajowe uzupełnienia wymagane lub dopuszczone przez prawo UE.
3.5. Czy państwo może „poprawić” wspólne przepisy.
3.6. Gold-plating — dodatkowe obowiązki i ocena ich legalności.
3.7. Jak legalnie proponować zmianę prawa UE.

4. Rozporządzenie bazowe 2018/1139

4.1. Miejsce rozporządzenia bazowego w systemie.
4.2. Zakres stosowania i wyłączenia.
4.3. Przepisy dotyczące BSP — art. 55–58 i załącznik IX.
4.4. Art. 56 ust. 8 — granice kompetencji krajowych, proporcjonalność i należyte uzasadnienie dodatkowych wymagań.
4.5. Powszechne zgłoszenia i strefa obejmująca cały kraj — przykłady do oceny granic kompetencji państwa.
4.6. Art. 67 — ważność i uznawanie certyfikatów oraz oświadczeń.
4.7. Art. 71 — zwolnienia, warunki i granice elastyczności.
4.8. Art. 131 — ustanawianie sankcji przez państwa członkowskie.

5. Jak czytać rozporządzenia dronowe

5.1. Rozporządzenie 2019/945 — wymagania dotyczące produktów.
5.2. Rozporządzenie 2019/947 — zasady wykonywania operacji.
5.3. „Aircraft operation” — operacje, eksploatacja i problem tłumaczenia.
5.4. Petycja dotycząca terminologii — stanowisko MI i jego wykonanie.
5.5. Kategorie operacji a klasy BSP.
5.6. Artykuły, załączniki, dodatki i przepisy przejściowe.
5.7. Wersje językowe, sprostowania i teksty skonsolidowane.

6. Przepis, AMC, GM i alternatywne wykazanie zgodności

6.1. Wiążące wymaganie a sposób jego spełnienia.
6.2. AMC i domniemanie zgodności.
6.3. GM — znaczenie materiałów objaśniających.
6.4. AltMoC — znaczenie i procedury w różnych obszarach lotnictwa.
6.5. Alternatywne metody wykazania zgodności w systemie BSP.
6.6. SORA i PDRA — ich miejsce w strukturze regulacji.
6.7. Alternatywa wobec AMC, zwolnienie z przepisu i naruszenie prawa.
6.8. Kiedy urząd może wymagać konkretnej metody.

7. Pułapka „właściwego organu”

7.1. Właściwy do czego — stanowienia prawa, certyfikacji, nadzoru czy egzekwowania?
7.2. Art. 21 ust. 2 Prawa lotniczego — zadania Prezesa ULC.
7.3. Art. 21 ust. 2a — wykonywanie kompetencji unijnych i zastrzeżenia.
7.4. Minister Infrastruktury — kompetencje prawodawcze.
7.5. Prezes ULC — stosowanie prawa i nadzór.
7.6. PAŻP — zadania ustawowe i granice działania.
7.7. Dlaczego kompetencja administracyjna nie oznacza upoważnienia do ustanawiania prawa.

8. Polska warstwa regulacji BSP

8.1. Ustawa — Prawo lotnicze.
8.2. Ustawa o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej.
8.3. Rozporządzenia wykonawcze Ministra Infrastruktury.
8.4. Wytyczne Prezesa ULC — podstawa, treść i skutki.
8.5. Wytyczne zamiast rozporządzenia — problem właściwej formy regulacji.
8.6. Przepisy przejściowe a utrzymywanie dotychczasowych rozwiązań.
8.7. Procedury, formularze i regulaminy aplikacji.
8.8. Prawo a organizacja pracy instytucji i możliwości systemu informatycznego.

9. Dostęp do przestrzeni, strefy i zgłaszanie lotów

9.1. Warunki operacji a warunki korzystania z przestrzeni.
9.2. Art. 15 rozporządzenia 2019/947 — kompetencje i granice ograniczeń.
9.3. Wyznaczenie strefy — podstawa, właściwy podmiot i forma działania.
9.4. Ustanowienie ograniczenia a publikacja informacji o nim.
9.5. Dokumentowanie wyznaczenia strefy i ustalenia jej warunków przez PAŻP.
9.6. Możliwość zakwestionowania strefy, warunków i odmowy.
9.7. System teleinformatyczny wskazany w ustawie — jego identyfikacja.
9.8. DroneTower — status aplikacji i związek z ustawowym systemem.
9.9. Zgłoszenie, potwierdzenie przyjęcia, zgoda i koordynacja — różne skutki.
9.10. Powszechny check-in — cel, przydatność i proporcjonalność obowiązku.
9.11. Strefa informacyjna obejmująca cały kraj — informowanie czy dodatkowa reglamentacja?
9.12. Zgłoszenie zamiaru lotu a rzeczywista wiedza o ruchu BSP.
9.13. Awaria aplikacji, brak dostępu i alternatywne wykonanie obowiązku.
9.14. Aktualność informacji o strefach i skutki błędów publikacji.
9.15. Nadmierne wymagania a dostęp do przestrzeni i przestrzeganie prawa.

10. U-space — przepisy i rzeczywiste wdrożenie

10.1. Rozporządzenie 2021/664 i akty towarzyszące.
10.2. Wyznaczenie przestrzeni U-space.
10.3. Usługi, dostawcy, certyfikacja i nadzór.
10.4. Obowiązki operatora.
10.5. U-space, strefa geograficzna i aplikacja — różnice.
10.6. Obowiązujące rozwiązania a zapowiedzi technologiczne.

11. Dokumenty i operacje w innych państwach

11.1. Uznawanie dokumentu a możliwość wykonania konkretnej operacji.
11.2. Dokumenty potwierdzające kompetencje pilota BSP.
11.3. Zezwolenie na operację w kategorii szczególnej.
11.4. Oświadczenia dotyczące STS.
11.5. Certyfikat LUC i zakres uprawnień.
11.6. Art. 13 rozporządzenia 2019/947 — procedury transgraniczne.
11.7. Warunki lokalne a ponowne ocenianie operatora.
11.8. Krajowe wymagania utrudniające działanie na wspólnym rynku.

12. Jaka procedura obowiązuje — prawo UE, KPA czy przepisy szczególne

12.1. Sprawa dotycząca prawa UE a procedura jej rozpoznania.
12.2. Procedury określone bezpośrednio w rozporządzeniach unijnych.
12.3. Ustalenie zakresu zastosowania KPA — bez automatycznych założeń.
12.4. Przepisy szczególne: uzupełnienia, modyfikacje i wyłączenia.
12.5. Decyzja, zezwolenie, potwierdzenie, informacja i czynność techniczna.
12.6. Autonomia proceduralna państwa — równoważność, skuteczność i ochrona sądowa.
12.7. Terminy unijne a terminy krajowe.
12.8. Środki zaskarżenia, bezczynność i przewlekłość.
12.9. Brak wskazania podstawy oraz trybu działania instytucji.

13. Kary pieniężne, wykroczenia i przestępstwa

13.1. Rodzaje odpowiedzialności — różne podstawy i procedury.
13.2. Administracyjne kary pieniężne dotyczące BSP.
13.3. Sankcje za brak wymaganego OC.
13.4. Wykroczenia z Prawa lotniczego i Kodeksu wykroczeń.
13.5. Przestępstwa z Prawa lotniczego i Kodeksu karnego.
13.6. Art. 212 — granice odpowiedzialności i ryzyko nadużywania przepisu.
13.7. Wytyczne, procedury i komunikaty aplikacji — czy mogą wyznaczać treść czynu zabronionego?
13.8. Naruszenie strefy a naruszenie przepisów dotyczących ruchu lotniczego — problem kwalifikacji.
13.9. Zakazy i ograniczenia ustanowione przez Radę Ministrów — znaczenie odesłania w art. 212 ust. 1 pkt 1 lit. c.
13.10. Podstawa i forma ustanowienia ograniczenia — co trzeba wykazać przed przypisaniem odpowiedzialności.
13.11. Przepisy blankietowe i zakaz rozszerzającej wykładni na niekorzyść sprawcy.
13.12. Błędna informacja lotnicza a ocena naruszenia i winy.
13.13. Umyślność, nieumyślność i odpowiedzialność pilota oraz operatora.
13.14. Proporcjonalność sankcji i zbieg odpowiedzialności.
13.15. Mandat, dobrowolne poddanie się karze, skazanie i warunkowe umorzenie.
13.16. Skutki poza karą — sprawdzanie przeszłości, dostęp do strefy zastrzeżonej i wykonywanie pracy.
13.17. Zgłaszanie zdarzeń i granice ochrony z art. 212a.
13.18. Kwestionowanie kar, zarzutów i rozstrzygnięć.
13.19. Obowiązujące sankcje a projekty zmian.

14. Jak samodzielnie sprawdzić wymaganie

14.1. Ustal treść obowiązku i jego adresata.
14.2. Znajdź przepis i sprawdź zakres jego stosowania.
14.3. Ustal kompetencję instytucji.
14.4. Sprawdź formę ustanowienia ograniczenia i jego publikację.
14.5. Oddziel obowiązek od zalecenia oraz instrukcji technicznej.
14.6. Oceń, czy krajowe wymaganie wykonuje prawo UE, czy próbuje je zmieniać.
14.7. Przykłady: dodatkowy dokument, warunek strefy, wymóg aplikacji i alternatywna metoda wykazania zgodności.

Załączniki

• Mapa aktów prawnych i zależności między nimi.
• Tabela kompetencji ministra, Prezesa ULC i PAŻP.
• Tabela odpowiedzialności: czyn, podstawa, adresat, sankcja i procedura.
• Słownik pojęć polskich i angielskich.
• Wykaz oficjalnych źródeł i data stanu prawnego.

---

Wstęp. Znajomość zasad latania to jeszcze nie znajomość prawa

Można wiedzieć, na jakiej wysokości wolno latać, kiedy potrzebny jest obserwator i jakie kompetencje powinien posiadać pilot BSP, a jednocześnie nie rozumieć, skąd te wymagania wynikają. Można sprawnie korzystać z aplikacji do zgłaszania lotów, lecz nie wiedzieć, jakie znaczenie prawne ma wyświetlany w niej komunikat.

Ta publikacja ma pomóc w zrozumieniu struktury prawa dronowego. Punktem wyjścia będą pytania: kto może ustanowić wymaganie, w jakim dokumencie, na jakiej podstawie i w jakich granicach?

Istnieją już publikacje poświęcone prawu dronowemu, które opisują wymagania i pomagają odnaleźć się w przepisach. Moim zdaniem warto uzupełnić ten dorobek o wyjaśnienie zależności między regulacjami oraz komentarz pokazujący ich praktyczne znaczenie.

Samo przytoczenie przepisu często nie odpowiada na najważniejsze pytania: dlaczego ma zastosowanie, jak łączy się z innymi regulacjami, kto może go stosować i gdzie kończą się uprawnienia danej instytucji. Cytaty będą więc punktem wyjścia do wyjaśnienia tych kwestii. Przyjrzymy się również rozbieżnościom między treścią prawa a praktyką jego stosowania.

Tytuł „dla bystrzaków” nawiązuje do mojego cyklu „Europejskie prawo lotnicze dla bystrzaków”. Nie trzeba być prawnikiem, żeby zrozumieć ten system. Potrzebna jest jednak ciekawość i gotowość do sprawdzania, skąd wynikają wymagania. Publikacja ma pomóc poruszać się między traktatami, rozporządzeniami UE, ustawami, przepisami wykonawczymi, AMC, GM i wytycznymi — szczególnie gdy podobne określenia oznaczają różne rzeczy, a dokumenty o odmiennej randze przedstawia się jak równorzędne źródła obowiązków.

Prawo w praktyce

Praktyczne podejście oznacza tutaj coś więcej niż zestaw wskazówek przed startem. Obejmuje także sytuacje, w których operator otrzymuje wezwanie do dostarczenia dodatkowego dokumentu, pilot widzi nowy warunek w aplikacji albo instytucja powołuje się na własną procedurę.

Żeby ocenić takie wymaganie, trzeba rozróżnić:

• obowiązek wynikający z przepisu i sposób jego technicznego wykonania;
• ustanowienie ograniczenia i publikację informacji o nim;
• kompetencję do stosowania prawa i kompetencję do jego stanowienia;
• wiążące wymaganie i materiał objaśniający sposób jego spełnienia;
• dopuszczalne uzupełnienie prawa UE i krajowe rozszerzanie obowiązków.

Przejdziemy od międzynarodowego fundamentu lotnictwa i kompetencji Unii Europejskiej do rozporządzenia bazowego, przepisów dronowych oraz polskiej warstwy regulacji. Wyjaśnimy, dlaczego określenie „właściwy organ” nie zawsze oznacza tę samą instytucję i nie daje jej nieograniczonych uprawnień.

Zajmiemy się również odpowiedzialnością. Administracyjna kara pieniężna, wykroczenie i przestępstwo mają różne podstawy oraz procedury. Zdanie „za to grozi kara” niewiele wyjaśnia. Trzeba ustalić, kto odpowiada, za jakie zachowanie i na podstawie którego obowiązku.

Nie będzie to katalog wszystkich wymagań dotyczących każdego rodzaju operacji. Celem jest rozwinięcie umiejętności przydatnej także po zmianie przepisów: samodzielnego ustalenia, co obowiązuje, kogo dotyczy i jakie wywołuje skutki.

Komentarz wymaga argumentów

Przykłady z polskiej praktyki posłużą do wyjaśnienia konstrukcji prawnych i problemów ich stosowania. Nie każde dodatkowe wymaganie krajowe jest bezprawne. Nie każde wymaganie instytucji staje się jednak obowiązkiem tylko dlatego, że uzasadniono je bezpieczeństwem.

Będziemy sprawdzać podstawę prawną, zakres kompetencji, formę działania oraz uzasadnienie ograniczeń. Tam, gdzie znaczenie ma proporcjonalność, zapytamy również, czy przyjęte rozwiązanie służy wskazanemu celowi i czy nie obciąża użytkowników ponad potrzebę.

Treść przepisów zostanie oddzielona od faktów wynikających z dokumentów, stanowisk instytucji i ocen autora. Cytaty będą przytaczane wiernie, a parafrazy i skróty odpowiednio oznaczane. Zagadnienia sporne nie będą przedstawiane jako rozstrzygnięte. Argument przeciwko określonej praktyce nie zastąpi orzeczenia sądu ani dowodu, którego nie mamy.

Zakres i zastrzeżenia

Publikacja ma charakter edukacyjny. Nie zastępuje indywidualnej porady prawnej ani sprawdzenia aktualnych przepisów i warunków planowanej operacji. Podobieństwo dwóch sytuacji nie oznacza, że podlegają identycznym zasadom. Znaczenie mogą mieć kategoria operacji, rodzaj BSP, lokalizacja, treść zezwolenia oraz data zdarzenia.

Przy opracowaniu zostanie wskazana data stanu prawnego. Projekty zmian, zapowiedzi instytucji i obowiązujące przepisy będą wyraźnie rozróżniane. Źródła pozwolą czytelnikowi sprawdzić podstawy przedstawionych wyjaśnień.

Opis wątpliwości dotyczących legalności wymagania nie jest zaleceniem jego ignorowania. Zakwestionowanie działania instytucji może wymagać odwołania, skargi lub rozstrzygnięcia sądu. Samo przekonanie użytkownika o wadliwości ograniczenia nie usuwa ryzyka postępowania ani jego konsekwencji.

Piszę z perspektywy praktyka lotnictwa i uczestnika sporów z administracją. Ta perspektywa wpływa na dobór tematów i przykładów. Nie zwalnia mnie z obowiązku uwzględniania kontrargumentów, wskazywania brakujących dowodów i korygowania własnych ocen.

Czytelnik nie musi zgadzać się z każdym komentarzem. Powinien jednak móc prześledzić, na czym został oparty, i wyrobić sobie własne zdanie. Właśnie temu służy pytanie, do którego będziemy wracać: z czego dokładnie wynika ten obowiązek?

---

Rozdział 1. ICAO i Unia Europejska — skąd bierze się prawo dronowe

Pilot otwiera aplikację i widzi ograniczenie. Operator otrzymuje z urzędu informację, że musi spełnić dodatkowy warunek. Instruktor przekazuje kursantom zasadę zaczerpniętą z wytycznych. W każdej z tych sytuacji warto zadać to samo pytanie: kto ustanowił wymaganie i na jakiej podstawie?

Prawo dronowe nie pochodzi z jednego dokumentu ani od jednej instytucji. Żeby zrozumieć jego strukturę, trzeba odróżnić poziom międzynarodowy, unijny i krajowy. Dokumenty powstające na tych poziomach mają różny charakter i nie wywołują jednakowych skutków prawnych.

1.1. Konwencja chicagowska, art. 8 i rola ICAO

Międzynarodowym fundamentem lotnictwa cywilnego jest Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisana w Chicago 7 grudnia 1944 r. Zwykle nazywamy ją Konwencją chicagowską.

Chociaż powstała na długo przed pojawieniem się współczesnych dronów, jej art. 8 dotyczy statków powietrznych zdolnych do lotu bez pilota. Przewiduje wymóg specjalnego upoważnienia państwa, nad którego terytorium taki statek ma wykonywać lot, oraz przestrzegania warunków tego upoważnienia. Nakłada również na państwa obowiązek zapewnienia, aby loty takich statków w obszarach otwartych dla cywilnych statków powietrznych nie stwarzały dla nich niebezpieczeństwa.

Nie należy z tego wyciągać wniosku, że użytkownik małego drona musi przed każdym lotem uzyskać indywidualną zgodę na podstawie samego art. 8. Trzeba sprawdzić, jak zobowiązanie państwa zostało wykonane w przepisach regulujących daną działalność.

W systemie unijnym operacje w kategorii otwartej nie wymagają uprzedniego zezwolenia na operację ani oświadczenia, jeżeli spełniają odpowiednie warunki. Wynika to z art. 3 lit. a rozporządzenia 2019/947. Nie usuwa to odrębnych ograniczeń związanych z konkretną lokalizacją, w tym warunków obowiązujących w strefach geograficznych.

Co właściwie oznacza ICAO?

ICAO to International Civil Aviation Organization. W polskim obiegu prawnym utrwaliła się nazwa „Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego”. W tej publikacji będę używał określenia „Międzynarodowa Organizacja Lotnictwa Cywilnego”, które moim zdaniem czytelniej przedstawia charakter tej instytucji.

Pomocna jest analogia do WHO — Światowej Organizacji Zdrowia, a nie „Organizacji Zdrowia Światowego”. Chodzi o organizację współpracy państw zajmującą się określoną dziedziną. ICAO nie jest światowym urzędem lotnictwa cywilnego, któremu bezpośrednio podporządkowano wszystkich pilotów i operatorów.

Ta uwaga terminologiczna nie rozstrzyga jednak zakresu stosowania Konwencji ani poszczególnych standardów. Zakres ten trzeba ustalać na podstawie konkretnych postanowień. Nie można zakładać, że wymagania ICAO dotyczą wyłącznie lotów przekraczających granice, ponieważ w polskiej nazwie organizacji występuje „międzynarodowe lotnictwo”.

Nie należy również uzależniać międzynarodowego charakteru lotu od członkostwa państw w ICAO. Lot z Polski do innego państwa pozostaje lotem międzynarodowym także wtedy, gdy państwo docelowe nie jest stroną Konwencji chicagowskiej. Charakter lotu i zakres zobowiązań traktatowych państw to dwie odrębne kwestie.

1.2. Załączniki ICAO i SARPs — zobowiązania państw a obowiązki użytkownika

ICAO opracowuje standardy i zalecane metody postępowania, określane wspólnie jako SARPs — Standards and Recommended Practices. Są one przyjmowane w załącznikach do Konwencji chicagowskiej.

W polskich publikacjach używa się określenia „normy i zalecane metody postępowania”. Moim zdaniem jest ono niefortunne. Słowo „norma” może sugerować czytelnikowi normę prawną bezpośrednio ustanawiającą jego obowiązki. W dalszej części będę posługiwał się przede wszystkim określeniem „standardy i zalecenia”, zachowując urzędową terminologię w cytatach.

SARPs nie stają się przez sam fakt przyjęcia przez ICAO bezpośrednio obowiązującymi przepisami dla pilota lub operatora BSP w Polsce. Trzeba oddzielić zobowiązanie państwa na poziomie międzynarodowym od podstawy prawnej obowiązku konkretnej osoby.

Konwencja przewiduje dążenie do zgodności przepisów i praktyk państw ze standardami międzynarodowymi. Art. 38 ustanawia mechanizm zgłaszania różnic, gdy państwo nie może zapewnić pełnej zgodności ze standardem albo uznaje za konieczne przyjęcie odmiennej regulacji lub praktyki.

Nie jest to zatem bezwarunkowy nakaz stosowania każdego standardu w identyczny sposób. Nie oznacza też pełnej dowolności jego ignorowania. Różnice wobec standardów wymagają zgłoszenia zgodnie z Konwencją. Zalecane metody postępowania mają odmienny status: obowiązek z art. 38 nie obejmuje ich na takich samych zasadach, choć ICAO zachęca państwa do zgłaszania również tych różnic.

Aby wymaganie ICAO wywoływało skutki prawne wobec użytkownika, musi zostać odpowiednio wprowadzone do właściwego porządku prawnego. Może to nastąpić przez ustanowienie przepisów odtwarzających jego treść albo przez prawnie skuteczne odesłanie.

W obszarach objętych wspólnymi regulacjami europejskimi odpowiednie wymagania są wprowadzane na poziomie prawa UE. EASA uczestniczy w tym procesie: analizuje standardy, przygotowuje propozycje regulacji i wspiera zapewnianie zgodności systemu unijnego z wymaganiami ICAO. Wiążące akty przyjmują jednak właściwi prawodawcy unijni.

W obszarach pozostających w kompetencji krajowej za wykonanie zobowiązań odpowiada państwo. Powinno zapewnić zgodność właściwych przepisów i praktyk ze standardami albo zgłosić różnice zgodnie z wymaganiami Konwencji.

Samo zdanie „tak jest w załączniku ICAO” nie wystarcza więc do wykazania obowiązku pilota lub operatora. Trzeba wskazać przepis, który nadaje wymaganiu skutek prawny wobec tej osoby. Publikacja załącznika lub jego tłumaczenia nie zastępuje tego ustalenia.

ICAO a współczesne drony

Nie byłoby rzetelne twierdzenie, że ICAO nie zajmuje się BSP. Organizacja opracowała modelowe przepisy UAS, materiały dotyczące zarządzania ruchem bezzałogowym oraz standardy dla systemów zdalnie pilotowanych. Powstała również część IV załącznika 6, dotycząca międzynarodowych operacji RPAS.

Dorobek ten nie tworzy jednak kompletnego zestawu zasad dla użytkownika małego drona wykonującego zwykłą operację w Polsce. Modelowe przepisy są wzorcem dla prawodawców, a materiały pomocnicze służą objaśnianiu i rozwijaniu systemu.

Podstawowych zasad codziennych operacji BSP w Polsce będziemy zatem szukać przede wszystkim w prawie UE i przepisach krajowych, z uwzględnieniem zakresu ich stosowania.

1.3. Art. 100 ust. 2 TFUE — dlaczego Unia reguluje lotnictwo

Unia Europejska działa w granicach kompetencji przyznanych jej przez traktaty. Nie wystarczy stwierdzić, że określony temat jest ważny i powinien zostać wspólnie uregulowany. Musi istnieć podstawa działania Unii.

W odniesieniu do lotnictwa zasadnicze znaczenie ma art. 100 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis przewiduje, że Parlament Europejski i Rada, działając w zwykłej procedurze ustawodawczej:

„mogą ustanowić odpowiednie przepisy dotyczące transportu morskiego i lotniczego”.

To podstawa ustanawiania wspólnych regulacji lotniczych. Wskazuje zarówno właściwych prawodawców, jak i procedurę przyjmowania prawa.

Kompetencja ta nie ogranicza się do odpłatnego przewozu pasażerów lub towarów. Na tej podstawie przyjęto rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1139 dotyczące wspólnych zasad bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego, obejmujące również BSP.

Unia objęła więc określony obszar lotnictwa wspólnymi przepisami. Zakres tego obszaru trzeba jednak odczytać z przyjętych aktów. Art. 100 ust. 2 TFUE nie daje każdej instytucji unijnej dowolnego upoważnienia do regulowania wszystkiego, co lata.

Potocznie można powiedzieć, że UE „zabrała nam krajowe prawo dronowe”, ale nie nastąpiło to jednym ruchem ani nie oznaczało usunięcia wszystkich polskich przepisów. Rozporządzenie bazowe 2018/1139, które weszło w życie 11 września 2018 r., objęło wspólnymi ramami unijnymi również cywilne BSP, które wcześniej pozostawały w kompetencji państw ze względu na masę poniżej 150 kg. Następnie rozporządzenie wykonawcze 2019/947 ustanowiło szczegółowe zasady operacji BSP. Weszło ono w życie 1 lipca 2019 r., lecz jego stosowanie rozpoczęło się 31 grudnia 2020 r., z uwzględnieniem przepisów przejściowych. Od tej daty zasadniczym punktem odniesienia dla operacji objętych tym rozporządzeniem stały się wspólne reguły unijne. Polska zachowała określone zadania i kompetencje, ale nie swobodę tworzenia własnych, równoległych zasad w sprawach już uregulowanych przez UE. Dlatego przy każdym dodatkowym krajowym wymaganiu trzeba najpierw zapytać, czy prawo unijne pozostawiło państwu miejsce na jego ustanowienie.

Dla użytkownika BSP istotne są dwa kolejne pytania. Najpierw: czy dana działalność mieści się w zakresie wspólnego systemu? Następnie: jakie przepisy szczegółowe mają do niej zastosowanie?

Nie wystarcza samo stwierdzenie, że urządzenie jest dronem. Znaczenie mają także rodzaj działalności i przewidziane wyłączenia, w szczególności dotyczące określonych działań państwowych.

1.4. Parlament, Rada, Komisja i EASA — podział zadań

W rozmowach o lotnictwie często pojawia się określenie „przepisy EASA”. Bywa używane jako skrót obejmujący rozporządzenia, AMC, GM, specyfikacje i materiały informacyjne. W analizie prawnej trzeba te dokumenty rozróżniać.

Podmiot	Podstawowa rola
Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej	Przyjmują akty ustawodawcze, w tym rozporządzenie bazowe 2018/1139.
Komisja Europejska	Przyjmuje akty delegowane i wykonawcze na podstawie odpowiednich upoważnień.
EASA	Wykonuje zadania techniczne i regulacyjne, przygotowuje opinie i projekty oraz przyjmuje m.in. AMC i GM.

Rozporządzenie bazowe 2018/1139 przyjęli Parlament Europejski i Rada. Akt ten określa ramy wspólnego systemu, zadania EASA oraz upoważnienia do przyjmowania dalszych regulacji przez Komisję.

Rozporządzenia dronowe 2019/945 i 2019/947 przyjęła Komisja. Pierwsze jest rozporządzeniem delegowanym, drugie — wykonawczym. Powstały na podstawie różnych upoważnień i pełnią odmienne funkcje.

EASA uczestniczy w przygotowywaniu regulacji i rozwijaniu systemu. Nie należy jednak utożsamiać jej z prawodawcą przyjmującym każdy akt unijny dotyczący bezpieczeństwa lotniczego.

Ma to bezpośrednie znaczenie dla użytkownika przepisów. Rozporządzenie ustanawiające wymaganie i AMC opisujące akceptowalny sposób jego spełnienia nie są tym samym. GM objaśniające przepis również nie staje się samodzielnym obowiązkiem tylko dlatego, że opublikowała je EASA.

W przepisach unijnych pojawiają się jeszcze dwa określenia, które trzeba rozszyfrować: „właściwy organ” i „państwo członkowskie”. Nie są to synonimy ULC. Państwo członkowskie wykonuje swoje obowiązki przez instytucje, którym powierzono konkretne zadania, natomiast tożsamość właściwego organu trzeba ustalać w odniesieniu do danego przepisu i kompetencji.

W polskich realiach możemy więc trafić na swoistą trójcę: Prezesa ULC, PAŻP oraz ministra właściwego do spraw transportu, czyli obecnie Ministra Infrastruktury. Ten ostatni bywa „schowany” za ogólnym określeniem, choć to właśnie do niego może należeć ustanowienie wymaganych przepisów. Samo wskazanie instytucji jako właściwej do określonych zadań nie daje jej prawa do tworzenia powszechnie obowiązujących reguł — wrócimy do sprawy przy okazji wytycznych Prezesa ULC. W dalszych rozdziałach rozdzielimy te role i pokażemy, jak ustalić, kto jest właściwy do czego.

Przy każdym dokumencie warto zatem sprawdzić, kto go przyjął, jaki ma charakter i na jakiej podstawie został wydany. Logo instytucji nie zastępuje tej oceny.

1.5. Wspólne przepisy i kompetencje państw członkowskich

Transport należy do kompetencji dzielonych między Unią a państwami członkowskimi. Wynika to z art. 4 ust. 2 lit. g TFUE.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 TFUE państwa wykonują swoje kompetencje w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swoich. Po ustanowieniu wspólnych regulacji nie można więc traktować danego obszaru tak, jakby nadal pozostawał całkowicie do swobodnego uregulowania przez każde państwo.

Nie oznacza to, że po przyjęciu rozporządzenia unijnego państwo nie ma już żadnych zadań. Przepisy mogą pozostawiać mu określone kompetencje, nakładać obowiązek wyznaczenia właściwych organów albo wymagać ustanowienia sankcji i rozwiązań proceduralnych.

Trzeba ustalić, co zostało uregulowane wspólnie, jakie sprawy wyłączono i jaki zakres działania pozostawiono państwom.

Przykładem jest art. 56 ust. 8 rozporządzenia bazowego. Pozostawia on możliwość ustanawiania krajowych warunków operacji BSP z przyczyn pozostających poza zakresem tego rozporządzenia, w tym bezpieczeństwa publicznego oraz ochrony prywatności i danych osobowych, zgodnie z prawem UE.

Nie jest to ogólne upoważnienie do zbudowania odmiennego krajowego systemu zasad operacji BSP. Przywołanie przepisu nie wystarcza do uzasadnienia każdego dodatkowego wymagania.

Trzeba zbadać podstawę prawną rozwiązania, jego rzeczywisty cel, zakres i proporcjonalność. Jeżeli wymaganie obejmuje wszystkie operacje albo całe terytorium państwa, szczególnego znaczenia nabiera uzasadnienie, dlaczego rozwiązanie miejscowe lub mniej obciążające nie wystarczy. Wymóg proporcjonalności wynika z szerszych zasad prawa; nie należy przedstawiać go jako dosłownej treści samego art. 56 ust. 8.

Do tych kwestii wrócimy przy omawianiu powszechnego zgłaszania operacji i strefy informacyjnej obejmującej cały kraj. Będą to przykłady pozwalające ocenić, czy państwo wykonuje pozostawioną mu kompetencję, czy rozszerza obowiązki ponad wspólne wymagania.

Trzeba przy tym rozdzielić dwie oceny. Rozwiązanie krajowe może wykraczać ponad wymagania UE, ale nie musi z tego powodu automatycznie być bezprawne. Z drugiej strony samo zapisanie obowiązku w ustawie krajowej nie przesądza jego zgodności z prawem UE.

Państwo nadal ma swoją rolę. Ustala, jak prowadzić postępowania, kto rozpatruje sprawę i jak można zaskarżyć rozstrzygnięcie, jeżeli prawo UE nie określa tych zasad. To właśnie nazywa się autonomią proceduralną. Mówiąc prościej: chodzi o to, jak załatwia się sprawę, a nie o możliwość dopisania pilotowi nowych obowiązków.

Kraj określa również rodzaje i wysokość kar za naruszenia prawa UE. Kary muszą jednak być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Może też ustanawiać wymagania dotyczące ubezpieczenia OC w zakresie pozostawionym mu przez prawo unijne. Są to odrębne kompetencje, a nie sama autonomia proceduralna.

Jeszcze inna sytuacja występuje wtedy, gdy przepis unijny wprost pozwala państwu coś uregulować. Przykładem jest art. 15 rozporządzenia 2019/947, który pozwala ustanawiać strefy geograficzne dla BSP i określać warunki wykonywania w nich operacji. Polska może korzystać z tego upoważnienia, ale musi przestrzegać jego granic. Możliwość ustanowienia strefy nie oznacza, że pod jej nazwą wolno wprowadzić dowolny obowiązek.

Przykładem jest opis strefy informacyjnej DRA-I: obok ostrzeżenia o zakłóceniach GPS umieszczono polecenia wykonania check-inu i zgłoszenia zakończenia lotu w DroneTower. Każde z tych wymagań potrzebuje podstawy prawnej — samo wpisanie go do rubryki „warunki lotu” jej nie zastępuje. Inaczej minister potrzebuje upoważnienia i procedury, a autor komunikatu tylko dostępu do edycji.

_{przykład „prawa cyfrowego”}

W dalszych rozdziałach przejdziemy od tej struktury do konkretnych wymagań. Najpierw ustalimy, kto mógł je ustanowić. Następnie sprawdzimy, czy to zrobił, w jakiej formie i wobec kogo. Dopiero wtedy można ocenić, czego dana instytucja może żądać od pilota lub operatora BSP.

2. Źródła prawa obowiązującego w Polsce — przypomnienie z lekcji WOS

Podstawowe zasady operacji dronowych określa prawo UE. Po co więc zaglądać do polskiej Konstytucji i krajowych ustaw? Ponieważ nadal spotykamy się z krajowymi procedurami, środkami zaskarżenia, karami, wymaganiami ubezpieczeniowymi i zasadami dotyczącymi stref geograficznych. Trzeba też umieć rozpoznać sytuację, w której ktoś próbuje nam „wcisnąć” urzędowe oczekiwanie jako obowiązujący przepis.

Te krajowe rozwiązania mają różne podstawy. Autonomia proceduralna dotyczy sposobu prowadzenia spraw i dochodzenia praw. Kary oraz obowiązki ubezpieczeniowe wymagają odrębnych podstaw, a ustanawianie stref geograficznych opiera się na wyraźnym upoważnieniu w prawie UE.

Granice krajowej swobody omówimy w rozdziale 3. Tutaj sprawdzimy, kto może ustanowić wymaganie, w jakiej formie i dlaczego urzędowe logo nie wystarcza, żeby dokument stał się prawem.

2.1. Art. 7 Konstytucji — działanie na podstawie i w granicach prawa

Organ władzy publicznej musi mieć podstawę prawną działania i przestrzegać granic swoich kompetencji. Nie może rozumować: „przepisy nam tego nie zabraniają, więc możemy tego żądać”.

W lotnictwie często pojawia się uzasadnienie „ze względów bezpieczeństwa”. Bezpieczeństwo jest ważnym celem, ale samo nie daje uprawnienia do ustanowienia dowolnego obowiązku.

Kompetencja do nadzorowania operatorów nie oznacza kompetencji do tworzenia dla nich nowych przepisów.Podobnie uprawnienie do wydawania zezwoleń nie pozwala swobodnie dopisywać warunków ich uzyskania.

Dlatego określenie „właściwy organ” wymaga dopowiedzenia: właściwy do czego? Do kontroli, przyjęcia deklaracji, wydania zezwolenia czy ustanowienia rozporządzenia? To różne zadania, które mogą należeć do różnych instytucji.

2.2. Art. 87 — źródła prawa powszechnie obowiązującego

Art. 87 wymienia Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz — na określonym obszarze — akty prawa miejscowego.

Krajowe akty prawne można uporządkować następująco:

Akt	Jego miejsce i funkcja
Konstytucja	Jest najwyższym prawem w Polsce.
Ustawa	Reguluje określone sprawy. Przykładami są Prawo lotnicze i ustawa o PAŻP.
Rozporządzenie krajowe	Wykonuje ustawę na podstawie szczegółowego upoważnienia. Nie może jej zmieniać ani wykraczać poza upoważnienie.
Akt prawa miejscowego	Obowiązuje na określonym obszarze i wymaga właściwego upoważnienia ustawowego.

Rozporządzenia i akty prawa miejscowego muszą pozostawać zgodne z przepisami wyższego rzędu. Umowy międzynarodowe i prawo UE mają w tym systemie odrębne miejsce, o którym mówi następny punkt.

Wytyczne, poradniki, komunikaty i instrukcje aplikacji nie tworzą kolejnego szczebla tej hierarchii. Mogą wyjaśniać przepisy, ale sama publikacja przez urząd nie daje im mocy ustanawiania powszechnych obowiązków.

Trzeba przy tym odróżnić źródło prawa od aktu jego stosowania. Zezwolenie wydane konkretnemu operatorowi może go wiązać, chociaż nie jest ustawą ani rozporządzeniem. Możliwość jego wydania i określenia warunków musi jednak wynikać z przepisów.

2.3. Art. 91 — umowy międzynarodowe i prawo UE

Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego. Jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie wymaga wydania ustawy.

Umowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli nie można ich pogodzić.

Art. 91 ust. 3 przewiduje również bezpośrednie stosowanie prawa stanowionego przez organizację międzynarodową oraz jego pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami, jeżeli wynika to z odpowiedniej umowy. Tutaj do krajowej układanki wchodzi prawo Unii Europejskiej.

Dlatego polska ustawa lub rozporządzenie ministra nie zawsze wystarczą do ustalenia obowiązków pilota i operatora. Trzeba uwzględnić mające zastosowanie przepisy UE.

W jakim zakresie wspólna regulacja „zakrywa” przepisy krajowe, co nadal wolno regulować państwu i czy może ono „poprawiać” wymagania unijne — to temat rozdziału 3.

2.4. Art. 92 — rozporządzenie i granice upoważnienia ustawowego

Polskie rozporządzenie wymaga szczegółowego upoważnienia ustawowego. Ustawa wskazuje organ, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Minister nie otrzymuje więc pustej kartki z poleceniem „uregulować drony”. Może ustanowić rozwiązania mieszczące się w upoważnieniu, z poszanowaniem przepisów wyższego rzędu i prawa UE.

W sprawach lotnictwa cywilnego istotną rolę pełni minister właściwy do spraw transportu — obecnie Minister Infrastruktury. Dział administracji „transport” obejmuje również lotnictwo cywilne. Fotografowanie dronem może więc należeć do jego właściwości, mimo że nie jest przewozem ludzi ani towarów.

Nie oznacza to, że wszystkie sprawy związane z dronami należą do tego ministra. Właściwość zależy od przedmiotu regulacji i konkretnego przepisu przyznającego kompetencję.

Ministerstwo przygotowuje projekty zmian ustaw, ale ustawę zmienia parlament. Minister wydaje i zmienia rozporządzenia w granicach ustawowego upoważnienia. Nie może przekazać innemu organowi powierzonej mu kompetencji do wydania rozporządzenia.

ULC i PAŻP mogą przygotowywać propozycje oraz wykonywać powierzone im zadania. Jeżeli ustawa wymaga rozporządzenia ministra, wytyczne Prezesa ULC ani komunikat PAŻP go nie zastępują.

2.5. Art. 93 — akty wewnętrzne a obowiązki obywatela

Akty wewnętrzne służą kierowaniu jednostkami organizacyjnie podległymi danemu organowi. Mogą określać sposób pracy urzędu, ale nie mogą samodzielnie ustanawiać obowiązków obywatela.

Operator podlegający nadzorowi ULC nie jest przez to jednostką organizacyjnie podległą Prezesowi ULC.Nadzór i podległość organizacyjna to różne relacje.

Nie każde „wytyczne” należy jednak automatycznie uznać za akt wewnętrzny. Trzeba sprawdzić podstawę ich wydania, treść i funkcję.

Szczególnie krytycznie należy patrzeć na wytyczne, które formułują wymagania wobec pilotów lub operatorów, ale nie odnoszą ich do konkretnego przepisu. Ogólne powołanie się na bezpieczeństwo albo numer całego rozporządzenia nie wyjaśnia podstawy obowiązku.

Najważniejsze jest ustalenie, czy dokument objaśnia istniejące wymaganie, czy próbuje dopisać nowe. Brak wskazanej podstawy nie dowodzi jeszcze, że obowiązek nie istnieje, ale uzasadnia żądanie dokładnego wyjaśnienia.

2.6. Publikacja dokumentu a jego moc prawna

Art. 88 Konstytucji uzależnia wejście w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego od ich ogłoszenia. Nie oznacza to jednak, że opublikowanie dowolnego dokumentu nadaje mu moc prawną.

Poradnik na stronie urzędu pozostaje poradnikiem. Wytyczne opublikowane w dzienniku urzędowym nie stają się przez to rozporządzeniem.

Najpierw ustalamy rodzaj dokumentu, kompetencję autora i podstawę prawną, a następnie sprawdzamy prawidłowość jego ogłoszenia lub udostępnienia.

W przypadku stref dronowych trzeba odróżnić ustanowienie ograniczenia od przekazania informacji o nim. Kolor na mapie może pokazywać obowiązującą strefę, ale sam nie wyjaśnia, kto ją ustanowił, w jakiej formie i na jakiej podstawie.

Nie zakładamy przy tym, że każda strefa wymaga decyzji administracyjnej. Formę działania i znaczenie publikacji elektronicznej ustalamy z właściwych przepisów.

Podobnie w przypadku DroneTower należy sprawdzić podstawę obowiązku korzystania z systemu, jego powiązanie z systemem przewidzianym w ustawie oraz znaczenie wyświetlanych komunikatów. „Brak zgody” może oznaczać odmowę zezwolenia, brak uzgodnienia albo problem techniczny. Skutki tych sytuacji nie są jednakowe.

Aplikacja może służyć wykonywaniu prawa. Obowiązkowe pole w formularzu nie jest jednak samo w sobie przepisem.

2.7. Jak sprawdzać aktualność przepisów i daty ich stosowania

Nawet właściwy przepis może zostać zastosowany w niewłaściwym czasie. Trzeba rozróżniać:

• Datę przyjęcia aktu — kiedy go ustanowiono.
• Datę ogłoszenia — kiedy opublikowano go we właściwym dzienniku.
• Datę wejścia w życie — kiedy zaczął obowiązywać.
• Datę rozpoczęcia stosowania — od kiedy stosuje się jego wymagania, jeżeli przewidziano późniejszy termin.

W prawie UE różnica między wejściem w życie a rozpoczęciem stosowania jest szczególnie ważna.Rozporządzenie może już obowiązywać, a jednocześnie przewidywać stosowanie określonych wymagań dopiero od późniejszej daty. Poszczególne przepisy mogą mieć różne terminy.

Do tego dochodzą przepisy przejściowe, pozwalające czasowo korzystać ze wcześniejszych dokumentów, uprawnień lub zasad. Komunikat „weszło nowe rozporządzenie” nie wystarcza do ustalenia, co pilot musi zrobić już teraz.

Prawo krajowe sprawdzamy w urzędowych źródłach, takich jak Dziennik Ustaw, ELI i ISAP. Prawo UE — w EUR-Lex. Zawsze trzeba uwzględnić późniejsze zmiany.

Polski tekst jednolity jest urzędowo ogłaszany. Tekst ujednolicony stanowi opracowanie ułatwiające czytanie. Unijna wersja skonsolidowana również pomaga, ale trzeba sprawdzić jej datę i ewentualne późniejsze akty zmieniające.

Projekt pozostaje projektem. Zapowiedź nowych wymagań lub kar nie oznacza, że już można je stosować. Przy ocenie dawnego lotu trzeba natomiast odtworzyć stan prawny właściwy dla jego daty — dzisiejszy tekst może przedstawiać już inne zasady.