Polski opt-out miał uprościć funkcjonowanie lekkiego lotnictwa. Zamiast przejrzystego systemu otrzymaliśmy spór o podstawy uprawnień, ustawowy limit przedstawiany jako „nazewnictwo” oraz zapewnienia, że rozwiązanie zaakceptowało Rządowe Centrum Legislacji. Ministerstwo Infrastruktury dostrzega wątpliwości i zapowiada zmiany. ULC broni dotychczasowej praktyki.

W mojej ocenie zasadniczym problemem jest wadliwe przygotowanie regulacji krajowych, a następnie próba utrzymania przyjętego rozwiązania za pomocą interpretacji. Pilot, mechanik i właściciel samolotu potrzebują jednak podstawy prawnej, która wytrzyma również ocenę sądu albo spór z ubezpieczycielem.

1. Co rzeczywiście umożliwia opt-out

Art. 2 ust. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1139 pozwala państwu członkowskiemu wyłączyć spod tego rozporządzenia projektowanie, produkcję, obsługę techniczną i eksploatację określonych kategorii lekkich statków powietrznych.

W przypadku samolotów przepis wymaga między innymi:

• nie więcej niż dwóch miejsc;
• prędkości przeciągnięcia lub minimalnej prędkości lotu ustalonego w konfiguracji do lądowania nieprzekraczającej 45 węzłów CAS;
• MTOM nie większej niż 600 kg, a dla samolotów przeznaczonych do lądowania na wodzie — 650 kg.

Istnieją również ograniczenia związane z wydaniem lub uznaniem za wydany certyfikatu w systemie unijnym albo złożeniem deklaracji zgodnie z rozporządzeniem.

Przepis nie ustanawia warunku zaprojektowania lub wyprodukowania samolotu w Unii Europejskiej. Jednocześnie sama masa poniżej 600 kg nie przesądza o objęciu konstrukcji opt-outem. Trzeba uwzględnić wszystkie warunki oraz zakres wyłączenia przyjętego przez państwo.

Najważniejsze jest jednak coś innego: opt-out wyłącza stosowanie określonego systemu unijnego, ale nie tworzy samodzielnie krajowych uprawnień pilotów i mechaników. Te muszą wynikać z prawa krajowego.

2. „600 kg” nie zastępuje treści decyzji państwa

Nazwa „opt-out 600 kg” sugeruje rozwiązanie jednolite i oczywiste. Tymczasem 600 kg jest dopuszczalnym pułapem określonym w rozporządzeniu, a rzeczywisty zakres krajowego rozwiązania wymaga sprawdzenia.

Francja nie wprowadziła ogólnego limitu 600 kg dla swoich ultralekkich samolotów. Przyjęła podstawowy limit 500 kg, z przewidzianymi zwiększeniami zależnymi od wyposażenia lub przeznaczenia, w tym do 525 kg przy zastosowaniu spadochronu ratunkowego.

To istotny przykład: skorzystanie z możliwości przewidzianej w prawie unijnym nie oznacza automatycznie wykorzystania maksymalnej masy ani przyjęcia identycznego modelu regulacyjnego.

W Polsce należy więc ujawnić dokument pozwalający ustalić, jakie dokładnie wyłączenie przyjęto, dla których kategorii, od kiedy i w jakim zakresie. Lista rozporządzeń, które miały wdrożyć opt-out, nie zastępuje treści decyzji państwa.

3. Ustawowy limit 495 kg jako „nazewnictwo”

W przedstawionym fragmencie odpowiedzi ULC znalazło się następujące stanowisko:

„wskazany art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo lotnicze stanowi jedynie nazewnictwo używane w świadectwach kwalifikacji”.

To sedno argumentacji urzędu. Specjalność pilota została określona w ustawie przez parametr MTOM do 495 kg, ale ULC próbuje potraktować tę granicę jako element nazwy dokumentu, bez znaczenia dla rzeczywistego zakresu uprawnień.

Nie jest to treść ustawy. Jest to interpretacja organu.

Jeżeli ustawodawca definiuje specjalność personelu lotniczego przez konkretny parametr techniczny, pominięcie tego parametru wymaga przekonującej podstawy prawnej. Nie wystarczy napisać, że chodzi „jedynie” o nazewnictwo.

W mojej ocenie urząd próbuje w ten sposób dopasować znaczenie ustawy do przyjętej praktyki. Zamiast wykazać, że praktyka mieści się w ustawowych granicach, przekonuje, że niewygodna granica nie ma znaczenia.

Podobnej analizy wymaga sytuacja mechaników poświadczenia obsługi. Podstawa pilotowania i podstawa poświadczania obsługi są odrębnymi zagadnieniami. Nie można zakładać, że rozwiązanie problemu jednego dokumentu automatycznie rozwiązuje drugi.

4. Rozporządzenie ma „rozszerzać” możliwość wykonywania lotów

ULC pisze dalej:

„Wspomniany już przepis pkt 1.1.2. załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 3 czerwca 2013 r. w sprawie świadectw kwalifikacji (Dz. U. z 2023 r. poz. 167) rozszerzył możliwość wykonywania lotów na statkach powietrznych o MTOM do 600 kg”.

Urząd sam używa słowa „rozszerzył”. Trzeba zatem odpowiedzieć na pytanie, na jakiej podstawie przepis rozporządzenia miałby rozszerzać zakres specjalności określonej ustawą przez limit 495 kg.

Zasady legalizmu i hierarchii źródeł prawa wymagają, aby administracja działała w granicach prawa, a rozporządzenie wykonywało ustawę. Akt wykonawczy nie może samodzielnie zmieniać ustawowego rozwiązania.

ULC próbuje połączyć przepisy o świadectwach kwalifikacji z klasyfikacją statków powietrznych:

„Co się tyczy zaś do odesłania we wskazanym przepisie do klasyfikacji statków powietrznych to przewiduje ona w swoich tabelach również tzw. statki „opt-out” pod symbolem K4 i K6”.

Klasyfikacja określa kategorię statku powietrznego. Przepisy dotyczące personelu określają natomiast, kto może wykonywać określone czynności. Obecność kategorii K4 lub K6 w tabeli nie rozstrzyga jeszcze, czy ustawowo określone świadectwo kwalifikacji obejmuje wszystkie przypisane do niej maszyny.

Odesłanie wymaga analizy w granicach ustawy. Nie może służyć do obchodzenia tych granic.

5. Licencja EASA nie usuwa problemu

Posiadacz PPL, LAPL, CPL czy ATPL może zakładać, że jego licencja tym bardziej wystarcza do pilotowania lekkiego samolotu. Problem nie dotyczy jednak poziomu umiejętności, lecz prawnego zakresu dokumentu na statkach podlegających regulacjom krajowym.

§ 37 ust. 1 rozporządzenia w sprawie licencjonowania personelu lotniczego odwołuje się do wykonywania czynności na:

„statkach powietrznych wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 2018/1139”.

Wyłączenie wynikające z załącznika I i wyłączenie przyjęte na podstawie art. 2 ust. 8 są odrębnymi konstrukcjami prawnymi. Samolot nie staje się statkiem wymienionym w załączniku I tylko dlatego, że państwo objęło go opt-outem.

Z przytoczonego brzmienia § 37 ust. 1 nie wynika więc automatyczne dopuszczenie korzystania z licencji unijnych na wszystkich samolotach objętych wyłączeniem z art. 2 ust. 8.

W mojej ocenie brakuje tu wyraźnego przepisu krajowego obejmującego tę kategorię. Samo posiadanie licencji EASA nie jest wystarczającą odpowiedzią. Należy wskazać podstawę jej użycia na konkretnej maszynie wyłączonej z systemu unijnego.

Nie należy przy tym upraszczać sprawy do twierdzenia, że każdy statek powietrzny powyżej 495 kg wymaga opt-outu. Załącznik I obejmuje również inne kategorie, których sytuację trzeba oceniać odrębnie. Omawiany problem dotyczy maszyn objętych właśnie wyłączeniem z art. 2 ust. 8.

6. Wpis do ewidencji nie tworzy uprawnień

Samoloty o MTOM powyżej 495 kg, do 600 kg, trafiają do ewidencji. Nie oznacza to jednak, że wpis sam w sobie rozstrzyga o uprawnieniach osoby, która zasiada za sterami.

Trzeba oddzielić trzy kwestie: status ewidencyjny statku powietrznego, jego dopuszczenie do eksploatacji oraz kwalifikacje personelu. Dokument dotyczący jednej z nich nie zastępuje dokumentów i podstaw prawnych dotyczących pozostałych.

Powstaje zatem zasadniczy zarzut wobec sposobu wdrożenia opt-outu: administracja stworzyła możliwość ewidencjonowania maszyn, nie zapewniając równie jednoznacznych podstaw ich pilotowania.

ULC może bronić interpretacji, według której świadectwo kwalifikacji wystarcza. Posiadacz licencji unijnej nadal potrzebuje jednak wyjaśnienia, jak jego sytuację obejmuje przepis odsyłający do załącznika I.

7. ULC może akceptować praktykę. Ubezpieczyciel może ją zakwestionować

Akceptacja określonej praktyki przez urząd nie gwarantuje ochrony ubezpieczeniowej.

Po szkodzie ubezpieczyciel może sprawdzić, czy pilot posiadał wymagane uprawnienia. Może również zakwestionować wykładnię przyjętą przez ULC. Urzędowe zapewnienie nie zmienia przepisów ani nie wiąże automatycznie drugiej strony umowy ubezpieczenia.

Nie oznacza to, że każda wątpliwość pozwala odmówić wypłaty. Znaczenie mają rodzaj ubezpieczenia, warunki umowy, dopuszczalność wyłączeń odpowiedzialności oraz okoliczności zdarzenia. Obowiązkowego OC nie należy utożsamiać z dobrowolnym ubezpieczeniem samego samolotu.

Ryzyko pozostaje jednak realne. Użytkownik może przed wypadkiem słyszeć, że urząd dopuszcza loty, a po wypadku zostać z kosztownym sporem o podstawę swoich uprawnień.

Tolerowanie praktyki nie zastępuje jednoznacznego uregulowania jej w prawie. Nie jest też gwarancją, że konsekwencje wadliwych przepisów poniesie administracja, a nie pilot lub właściciel.

8. „RCL dopuściło” nie zamyka dyskusji

W przedstawionym fragmencie pisma ULC stwierdza:

„Jest to rozwiązanie dopuszczone przez Rządowe Centrum Legislacji, a zatem zgodnie z zasadami techniki prawodawczej”.

Urząd nie wskazuje w tym fragmencie dokumentu pozwalającego ocenić, co dokładnie analizowało RCL. Nie wiadomo, czy przedmiotem oceny była relacja między ustawowym limitem 495 kg a zakresem uprawnień do 600 kg.

Stanowisko, na które powołuje się ULC, należy ujawnić.

Nawet pozytywna ocena RCL nie zastępuje podstawy prawnej. Zgodność z zasadami techniki prawodawczej nie jest tym samym co zgodność rozporządzenia z ustawą. Argument z autorytetu instytucji nie zwalnia urzędu z przedstawienia prawnego uzasadnienia.

9. Ministerstwo dostrzegło potrzebę zmian

Minister Infrastruktury odpowiedział na moją petycję 22 grudnia 2025 r., pismem DL-2-1.0530.6.2025. Petycję uwzględniono w części.

Resort wskazał potrzebę zmian w Prawie lotniczym, procedowanie nowelizacji przepisów dotyczących licencjonowania oraz dalsze analizy prowadzone wspólnie z Prezesem ULC. Potwierdził istnienie wątpliwości związanych z wdrożeniem opt-outu, zwłaszcza interpretacyjnych.

Nie potwierdził wszystkich zarzutów ani nie uznał każdego dotychczasowego lotu za nielegalny. Odmówił zawieszenia opt-outu, wskazując na brak konkretnych sytuacji potwierdzających zarzuty i brak innych podobnych sygnałów ze środowiska.

To rozróżnienie jest ważne. Brak dowodów na określone szkody nie dowodzi jednak poprawności konstrukcji prawnej. Zgodność rozporządzenia z ustawą nie zależy od liczby skarg.

10. Zmiana przepisów jest „procesem długotrwałym”

ULC informuje:

„nowelizacja § 37 ust. 3 w/w rozporządzenia jest aktualnie procedowana i jest to proces długotrwały”.

Należy zachować precyzję: urząd i Ministerstwo wskazują ustęp 3, natomiast przytoczone wyżej odesłanie do załącznika I znajduje się w ustępie 1. Zapowiedź nowelizacji nie pozwala sama w sobie ustalić, jak ostatecznie zostanie rozwiązany problem.

Proces legislacyjny wymaga czasu. Nie tłumaczy jednak, dlaczego przed uruchomieniem rozwiązania nie zapewniono spójności przepisów dotyczących użytkowników.

To administracja miała przygotować działający system. Nie powinna teraz przedstawiać czasu potrzebnego na jego poprawienie jako ciężaru, który środowisko ma bez końca akceptować.

11. Mail do EASA: gdzie jest decyzja państwa?

Według posiadanych przeze mnie informacji zgłoszenie do EASA zostało przekazane mailem przez urzędnika ULC. Odpowiedź Ministerstwa nie identyfikuje nadawcy ani jego umocowania.

Prawo unijne odróżnia decyzję państwa o wyłączeniu od jej notyfikacji. Trzeba zatem ujawnić decyzję, podstawę kompetencji organu oraz upoważnienie osoby dokonującej zgłoszenia.

Urzędnik może przekazać prawidłowo podjętą decyzję. Jego mail nie powinien natomiast zastępować rozstrzygnięcia właściwego organu.

Samo stanowisko nadawcy ani użycie poczty elektronicznej nie przesądzają o wadliwości procedury. Nie usuwają jednak obowiązku wykazania, co dokładnie przyjęła Polska i kto był uprawniony do działania w jej imieniu.

12. Obrona rozwiązania chroni urząd, nie użytkownika

Rzetelna nowelizacja wymagałaby opisania, czego zabrakło w dotychczasowych przepisach, dlaczego trzeba je zmienić i jak zabezpieczyć osoby działające w zaufaniu do administracji. Stworzyłaby również okazję do publicznej oceny błędów popełnionych przy wdrożeniu opt-outu.

Nie mam dowodu, że obawa przed taką oceną jest rzeczywistą przyczyną przeciągania zmian. To hipoteza dotycząca motywów. Udokumentowana jest natomiast argumentacja ULC: ustawowa masa ma być „nazewnictwem”, rozporządzenie ma rozszerzać możliwość wykonywania lotów, RCL ma potwierdzać poprawność rozwiązania, a nowelizacja ma trwać długo.

W mojej ocenie to obrona wadliwej konstrukcji prawnej. Kolejne interpretacje mają utrzymać przekonanie, że system działa, zamiast jednoznacznie usunąć jego słabe punkty.

Nie przesądzam automatycznej odpowiedzialności karnej pilotów, nieważności wpisów ani odmowy odszkodowania w każdej sprawie. Twierdzę natomiast, że państwo nie zapewniło użytkownikom pewności, którą powinny dawać przepisy dotyczące uprawnień lotniczych.

Potrzebne są jasne podstawy kwalifikacji pilotów i mechaników, jednoznaczne zasady korzystania z licencji unijnych oraz jawne dokumenty określające zakres polskiego wyłączenia.

Środowisko nie ma obowiązku milczeć po usłyszeniu, że urząd zinterpretował, RCL dopuściło, a poprawki potrwają. Jeżeli rozwiązanie jest prawidłowe, administracja powinna to wykazać. Jeżeli jest wadliwe, powinna je naprawić. Reputacja autorów przepisów nie może być ważniejsza od bezpieczeństwa prawnego ludzi, którzy według tych przepisów mają latać.