1 września 2026 r. Ministerstwo Infrastruktury odmówiło uwzględnienia mojej petycji dotyczącej wykorzystywania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego art. 35 ust. 4 Prawa lotniczego do pozyskiwania informacji następnie wykorzystywanych w sprawach karnych.

Petycja z 1 marca 2026 r. jest opublikowana na stronie Ministerstwa Infrastruktury.

Odpowiedź podpisała z upoważnienia Ministra Infrastruktury Jadwiga Żandarska, Dyrektor Departamentu Lotnictwa.

Problem nie sprowadza się jednak do tego, że Ministerstwo nie podzieliło argumentów przedstawionych w petycji.

Znacznie poważniejsze jest to, w jaki sposób Ministerstwo uzasadnia praktykę ULC.

W odpowiedzi połączono bowiem trzy zupełnie różne obszary:

• prowadzenie rejestru statków powietrznych,
• nadzór administracyjny nad lotnictwem,
• ustalanie sprawcy i gromadzenie materiału na potrzeby postępowania karnego.

Następnie wszystko próbuje się przykryć ogólnymi zadaniami Prezesa ULC wynikającymi z art. 21 Prawa lotniczego.

Taka konstrukcja jest prawnie bardzo wątpliwa.

Art. 35 ust. 4 – o czym właściwie jest ten przepis?

Art. 35 Prawa lotniczego znajduje się w części ustawy dotyczącej rejestrów statków powietrznych.

Art. 35 ust. 4 stanowi:

„Właściciel i inny użytkownik statku powietrznego obowiązani są udzielać Prezesowi Urzędu wszelkich żądanych wyjaśnień w sprawach zarejestrowanego statku powietrznego.”

Już z samego przepisu wynikają trzy elementy:

po pierwsze – chodzi o zarejestrowany statek powietrzny,

po drugie – obowiązek dotyczy jego właściciela i użytkownika,

po trzecie – wyjaśnienia mają być składane „w sprawach zarejestrowanego statku powietrznego”.

Nie ma tutaj pilota.

Nie ma dowódcy statku powietrznego.

Nie ma osoby, która wykonała konkretny lot.

Nie ma też kompetencji do prowadzenia czynności zmierzających do ustalenia sprawcy przestępstwa.

Pilot to nie użytkownik statku powietrznego

To rozróżnienie wydaje się banalne, ale najwyraźniej wymaga przypomnienia.

Prawo lotnicze posługuje się pojęciem użytkownika statku powietrznego w znaczeniu prawnym. Sam fakt, że pilot usiadł za sterami i wykonał lot, nie oznacza automatycznie, że stał się przez to „użytkownikiem” w rozumieniu przepisów dotyczących rejestru.

Co ciekawe, Ministerstwo samo napisało w odpowiedzi, że obowiązek z art. 35 ust. 4 dotyczy:

„każdoczesnego właściciela lub użytkownika statku powietrznego”.

Dokładnie.

Właściciela lub użytkownika.

Nie „każdoczesnego pilota”.

Jeżeli więc celem ULC jest ustalenie osoby, która wykonywała określony lot, pojawia się podstawowe pytanie:

jak z przepisu dotyczącego właściciela i użytkownika zarejestrowanego statku powietrznego powstało narzędzie do identyfikowania pilota?

Ministerstwo na to pytanie nie odpowiada.

Tymczasem art. 212 interesuje właśnie pilot

Tu dochodzimy do istoty problemu.

W sprawach z art. 212 Prawa lotniczego istotne może być ustalenie osoby, która wykonywała lot i dopuściła się określonego naruszenia.

To nie musi być właściciel statku.

To nie musi być jego użytkownik w rozumieniu przepisów rejestrowych.

To może być pilot.

ULC wykorzystuje więc przepis dotyczący właściciela i użytkownika statku jako drogę prowadzącą do ustalenia zupełnie innej osoby – pilota – który następnie może stać się osobą zainteresowania organów ścigania.

To nie jest drobny problem proceduralny.

Mówimy o art. 212 Prawa lotniczego, czyli odpowiedzialności karnej, w której – zależnie od typu czynu – konsekwencje mogą sięgać nawet 5 lat pozbawienia wolności.

W konsekwencji przepis, który znajduje się w regulacji dotyczącej rejestru statków powietrznych, może w praktyce stawać się narzędziem wykorzystywanym przez ULC do rozprawiania się ze środowiskiem lotniczym w sprawach karnych.

To już wymaga szczególnie ścisłej podstawy prawnej.

Nie wystarczy powiedzieć: „przecież ULC nadzoruje lotnictwo”.

Ministerstwo wymyśla szerokie „ratio legis”

Ministerstwo twierdzi, że art. 35 ust. 4 nie służy wyłącznie czynnościom związanym z rejestrem.

Według MI jego ratio legis ma polegać na zapewnieniu Prezesowi ULC skutecznych narzędzi nadzorczych służących wykonywaniu szeroko rozumianych zadań związanych m.in. z bezpieczeństwem lotnictwa.

Problem polega na tym, że samo napisanie w odpowiedzi na petycję słów „ratio legis” nie tworzy kompetencji organu administracji.

Trzeba jeszcze wykazać, że takie rzeczywiście było ratio legis przepisu.

Przepis umieszczono w regulacji dotyczącej rejestru.

Jego adresatami są właściciel i użytkownik zarejestrowanego statku.

Ustawodawca nie napisał, że Prezes ULC może na tej podstawie żądać informacji od każdego uczestnika lotu w celu realizacji wszystkich zadań nadzorczych.

Nie napisał również, że przepis służy ustalaniu osoby podejrzewanej o przestępstwo.

Ministerstwo w praktyce dopisuje więc do przepisu funkcję, której z jego treści wprost nie sposób wyprowadzić.

Art. 21 Prawa lotniczego nie jest podstawą do wszystkiego

To chyba najważniejszy problem całej odpowiedzi.

Ministerstwo powołuje się na art. 21 Prawa lotniczego, wskazując, że Prezes ULC posiada określone zadania i kompetencje w zakresie nadzoru nad lotnictwem, przestrzegania przepisów i bezpieczeństwa.

To prawda.

Tyle że art. 21 nie jest generalną klauzulą policyjną.

Przepis określa, czym Prezes ULC ma się zajmować i jakie zadania należą do jego właściwości.

Nie oznacza to jednak, że każde szczególne uprawnienie znajdujące się gdziekolwiek w Prawie lotniczym można wykorzystać do realizacji każdego zadania wymienionego w art. 21.

To zasadnicza różnica.

Jeżeli ustawodawca powierzył Prezesowi ULC nadzór nad określonym obszarem, nie oznacza to jeszcze, że organ otrzymał nieograniczoną możliwość wyboru środków służących realizacji tego nadzoru.

Konkretny środek ingerujący w sytuację obywatela musi wynikać z konkretnego przepisu.

Art. 7 Konstytucji – organowi nie wolno wszystkiego, czego mu nie zakazano

Ministerstwo odwraca podstawową zasadę funkcjonowania administracji publicznej.

Art. 7 Konstytucji RP stanowi:

„Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.”

Dla obywatela zasadą jest wolność – może robić wszystko, czego prawo mu nie zabrania.

W przypadku organu władzy publicznej jest odwrotnie.

Organ może robić to, do czego prawo daje mu kompetencję, w takim zakresie i w takim trybie, jaki wynika z przepisów.

Nie wystarczy więc stwierdzenie:

„Prezes ULC odpowiada za bezpieczeństwo, więc może użyć art. 35 ust. 4 do realizacji bezpieczeństwa”.

Trzeba odpowiedzieć:

gdzie ustawodawca pozwolił wykorzystać obowiązek właściciela lub użytkownika zarejestrowanego statku do ustalania pilota podejrzewanego o popełnienie przestępstwa?

Tej podstawy Ministerstwo nie wskazuje.

Art. 6 KPA mówi dokładnie to samo

Na gruncie postępowania administracyjnego zasada jest równie prosta.

Art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi:

„Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.”

Nie „na podstawie celu”.

Nie „na podstawie bezpieczeństwa”.

Nie „na podstawie ogólnego zakresu zadań”.

Na podstawie przepisów prawa.

Art. 21 może wskazać zadanie Prezesa ULC.

Nie zastępuje jednak przepisu przyznającego konkretną kompetencję do wykonania konkretnej czynności wobec konkretnej osoby.

Przyjęcie stanowiska Ministerstwa prowadziłoby do bardzo niebezpiecznego skutku.

Wystarczyłoby znaleźć w ustawie ogólne zadanie organu, aby następnie rozszerzająco interpretować wszystkie jego szczególne kompetencje.

To jest dokładne przeciwieństwo zasady legalizmu.

ULC ma przecież własny ustawowy tryb kontroli

Prawo lotnicze przewiduje szczegółowe przepisy dotyczące kontroli i postępowania pokontrolnego.

Ustawodawca określa tam, kogo można kontrolować, jakie czynności mogą wykonywać kontrolujący, jakie dokumenty mogą być żądane oraz w jakim trybie odbywa się kontrola.

Jeżeli wystarczyłoby powołać art. 21 oraz szeroko rozumiany art. 35 ust. 4, znaczna część tych regulacji stawałaby się zbędna.

Po co szczegółowo regulować kontrolę, skoro organ mógłby powiedzieć właścicielowi statku:

„proszę udzielić wszelkich wyjaśnień, bo chodzi o bezpieczeństwo”?

Właśnie dlatego przepisy kompetencyjne należy interpretować w ich właściwym kontekście, a nie wybierać z ustawy pojedyncze zdania i łączyć je według aktualnych potrzeb organu.

„Zabezpieczanie dowodów” – poważnie?

Ministerstwo powołało się również na art. 304 § 2 Kodeksu postępowania karnego.

Przepis rzeczywiście nakłada na instytucje państwowe obowiązek zawiadomienia prokuratora lub Policji o przestępstwie ściganym z urzędu, o którym dowiedziały się w związku ze swoją działalnością.

Pozwala również podjąć niezbędne czynności, aby do czasu przybycia właściwego organu nie dopuścić do zatarcia śladów i dowodów przestępstwa.

Ministerstwo samo jednocześnie przyznaje:

„Prezes ULC nie jest organem ścigania i nie jest uprawniony do prowadzenia postępowań wynikających z prawa karnego.”

No właśnie.

Art. 304 § 2 KPK nie jest przepisem pozwalającym urzędowi przez tygodnie wysyłać korespondencję, ustalać kto pilotował, zbierać wyjaśnienia, kompletować dokumentację i dopiero później budować zawiadomienie do organów ścigania.

Zabezpieczenie dowodu przed zatarciem to nie to samo co prowadzenie własnego postępowania wyjaśniającego.

Przedstawianie wieloetapowej korespondencji administracyjnej jako „zabezpieczania dowodów do czasu przybycia organu ścigania” jest argumentacją trudną do traktowania poważnie.

Dlaczego ma to znaczenie dla pilota?

Problem nie jest akademicki.

Jeżeli sprawą od początku zajmuje się Policja lub prokuratura, postępowanie odbywa się według Kodeksu postępowania karnego.

Osoby uczestniczące w postępowaniu mają określony status, prawa i gwarancje procesowe.

Jeżeli natomiast najpierw ULC rozpoczyna własne ustalanie faktów, kieruje administracyjne żądania wyjaśnień, identyfikuje pilota i kompletuje materiał, zainteresowana osoba znajduje się w zupełnie innej sytuacji.

Może nawet nie wiedzieć, że materiał jest już zbierany w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa.

Nie ma jeszcze formalnego statusu procesowego.

Nie korzysta z gwarancji przysługujących osobie w postępowaniu karnym.

Dopiero później gotowy materiał może zostać przekazany Policji lub prokuraturze.

Nie twierdzę, że każdy materiał pozyskany w taki sposób automatycznie staje się niedopuszczalnym dowodem w procesie karnym. Polska procedura karna jest w tej kwestii bardziej skomplikowana.

Problem jest inny.

Organ administracji nie powinien obchodzić reguł właściwego postępowania poprzez pozyskiwanie materiału przymusowo w innym trybie, jeżeli rzeczywistym celem czynności stało się już ustalenie sprawcy przestępstwa.

Takie działanie dodatkowo wydłuża postępowanie

Jest również aspekt czysto praktyczny.

Jeżeli ULC rzeczywiście powziął informację wskazującą na możliwość popełnienia przestępstwa, powinien niezwłocznie zawiadomić właściwy organ.

Tymczasem prowadzenie własnych czynności oznacza wysyłanie pism, oczekiwanie na odpowiedzi, kolejne pytania, analizowanie materiałów i dopiero późniejsze skierowanie sprawy do organów ścigania.

Po co?

Policja i prokuratura posiadają własne ustawowe instrumenty służące ustalaniu sprawców i gromadzeniu dowodów.

ULC nie jest dodatkową lotniczą policją.

Ministerstwo samo to przyznaje.

Ministerstwo zamiast nadzorować – rozgrzesza

Najbardziej niepokojący w tej sprawie nie jest nawet ULC.

Od organu, który od lat bardzo szeroko interpretuje swoje kompetencje, można już oczekiwać kolejnych prób ich rozszerzania.

Od Ministerstwa Infrastruktury należałoby oczekiwać czegoś przeciwnego.

Minister powinien nadzorować urząd.

Powinien pytać o podstawę prawną.

Powinien wyznaczać granice kompetencji.

Powinien reagować wtedy, gdy narzędzie administracyjne zaczyna być wykorzystywane do celu, dla którego ustawodawca go nie przewidział.

Tymczasem odpowiedź z 1 września wygląda bardziej jak pismo obrońcy ULC niż organu sprawującego nad nim nadzór.

Ministerstwo otrzymało stanowisko Prezesa ULC, a następnie w zasadniczej części przyjęło jego sposób rozumowania.

Zamiast odpowiedzieć, skąd wynika kompetencja do wykorzystania przepisu rejestrowego w celu ustalenia pilota, pojawia się ogólne „ratio legis”.

Zamiast wskazać podstawę prawną konkretnego działania, pojawia się art. 21 i ogólne zadania Prezesa.

Zamiast wyjaśnić granicę pomiędzy nadzorem administracyjnym a postępowaniem karnym, pojawia się „zabezpieczanie dowodów”.

To nie jest odpowiedź na problem przedstawiony w petycji.

To jest jego obejście.

Jeden błąd petycji nie zmienia istoty sprawy

Dla porządku trzeba wskazać również błąd po mojej stronie.

W proponowanym brzmieniu art. 35 ust. 4 odwołałem się do art. 36 ust. 3 Prawa lotniczego. Przepis ten został wcześniej uchylony.

Ministerstwo słusznie to zauważyło.

Nie ma jednak żadnego logicznego związku pomiędzy błędnym numerem jednostki redakcyjnej w propozycji legislacyjnej a zasadniczym problemem przedstawionym w petycji.

Pytanie pozostaje dokładnie takie samo:

czy przepis dotyczący właściciela i użytkownika zarejestrowanego statku powietrznego może być wykorzystywany jako narzędzie do identyfikowania pilota i kompletowania materiału w sprawach o przestępstwa?

Ministerstwo nie udzieliło na to przekonującej odpowiedzi.

Od rejestru do pacyfikowania środowiska

W praktyce konsekwencja szerokiej interpretacji proponowanej przez ULC i zaakceptowanej przez Ministerstwo jest bardzo poważna.

Przepis, który znajduje się w regulacji rejestrowej, zaczyna pełnić funkcję zupełnie inną.

Właściciel albo użytkownik statku może zostać zobowiązany do przekazania informacji.

Informacja pozwala ustalić pilota.

Następnie ustala się przebieg lotu i jego okoliczności.

Powstaje materiał.

Materiał trafia do organów ścigania.

Na końcu znajduje się art. 212 Prawa lotniczego i odpowiedzialność karna pilota, w niektórych przypadkach sięgająca nawet 5 lat pozbawienia wolności.

Tak wygląda droga od przepisu o rejestrze statków powietrznych do instrumentu, który może służyć do pacyfikowania środowiska lotniczego.

Jeżeli państwo chce wyposażyć Prezesa ULC w takie kompetencje, powinien zrobić to ustawodawca w sposób jasny, precyzyjny i z odpowiednimi gwarancjami proceduralnymi.

Nie powinno się ich tworzyć przez połączenie art. 21, przepisu rejestrowego i wymyślonego po latach „ratio legis”.

W sprawach mogących prowadzić do odpowiedzialności karnej standard powinien być wręcz odwrotny: kompetencje państwa trzeba interpretować szczególnie ostrożnie.

Ryba psuje się od głowy

EASA prowadzi wobec krajowych władz lotniczych przede wszystkim okresowe działania standaryzacyjne. Nie jest organem prowadzącym codzienną kontrolę każdej decyzji i każdej praktyki polskiego ULC.

Realny krajowy nadzór nad Urzędem ma więc fundamentalne znaczenie.

Jeżeli Ministerstwo Infrastruktury zamiast weryfikować praktykę ULC zaczyna ją usprawiedliwiać, problem przestaje dotyczyć jednego urzędu.

Organ nadzorowany może bardzo szybko dojść do przekonania, że każdą rozszerzającą interpretację uda się później jakoś uzasadnić bezpieczeństwem, nadzorem albo „ratio legis”.

Art. 7 Konstytucji mówi jednak coś dokładnie przeciwnego.

Administracja publiczna nie może najpierw zdecydować, co chciałaby zrobić, a następnie szukać w ustawie przepisów, z których da się zbudować uzasadnienie.

Najpierw musi istnieć kompetencja.

Dopiero potem może pojawić się działanie.

Jeżeli Departament Lotnictwa Ministerstwa Infrastruktury tej różnicy nie dostrzega, trudno oczekiwać, żeby respektował ją urząd, który ma nadzorować.

Ryba rzeczywiście psuje się od głowy.