Nie o tym, co słuszne. O tym, co legalne.

W wielu dyskusjach pod moimi wpisami powtarza się jedno podstawowe nieporozumienie. Ja bardzo często nie piszę o tym, czy jakieś rozwiązanie jest słuszne, rozsądne, wygodne albo nawet bezpieczne. Piszę o tym, czy jest legalne, a to są dwie różne rzeczy.

Można uważać określony obowiązek za bardzo sensowny, a jednocześnie stwierdzić, że organ nie ma podstawy prawnej, aby go nałożyć. Można również uważać obowiązujący przepis za zły, archaiczny albo wręcz absurdalny, ale dopóki obowiązuje, organ nie może zastąpić go własnym pomysłem na lepsze prawo.

Art. 7 Konstytucji mówi jasno, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To oznacza coś więcej niż zwykły zakaz łamania prawa. Organ nie działa według zasady „co nie jest zakazane, jest dozwolone”. Taka logika odnosi się co do zasady do obywatela i podmiotów prywatnych. Organ władzy publicznej musi natomiast potrafić wskazać podstawę swojej kompetencji. Nie wystarczy więc powiedzieć: „żaden przepis nam tego nie zabrania”. Trzeba pokazać przepis, który pozwala zrobić właśnie to, czego organ chce wymagać od obywatela.

Nie istnieje również ogólna kompetencja pod nazwą „dla bezpieczeństwa wolno nam więcej”. Bezpieczeństwo może być bardzo ważnym argumentem za zmianą prawa, ale nie zastępuje podstawy prawnej. Art. 6 KPA dodatkowo wyraża zasadę, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Dotyczy to oczywiście również administracji lotniczej, w tym Prezesa ULC i Ministra Infrastruktury.

Osobnym przypadkiem jest PAŻP, która czasami w dyskusjach próbuje przedstawiać swoją sytuację tak, jakby była zwykłym podmiotem gospodarczym, któremu wolno wszystko, czego prawo wyraźnie nie zabrania. Tyle że PAŻP nie jest żadną spółką z o.o. Jest państwową osobą prawną utworzoną ustawą i wykonuje ustawowo powierzone zadania publiczne, między innymi w zakresie służb żeglugi powietrznej, zarządzania przestrzenią powietrzną i przepływem ruchu lotniczego.

Nie każda czynność PAŻP jest decyzją administracyjną i nie do każdej jej czynności stosuje się KPA. To jednak nie oznacza, że przy wykonywaniu powierzonych jej ustawą funkcji publicznych Agencja może korzystać z logiki prywatnej firmy: „skoro nikt nam tego nie zakazał, to możemy”. Jej zadania, kompetencje i instrumenty działania wynikają z prawa i w tych ramach powinny być wykonywane. Szczególnie trudno zaakceptować sytuację, w której z wykonywania zadania publicznego wyprowadza się nowy obowiązek obywatela, mimo że ustawa takiego obowiązku nie ustanawia.

Jeżeli prawo jest złe, trzeba je zmienić. Prezes ULC nie jest tutaj bezradnym obserwatorem, ponieważ ma ustawową kompetencję do inicjowania projektów aktów prawnych i ich zmian. Jeżeli problem dotyczy regulacji europejskich, istnieją również formalne mechanizmy zgłaszania potrzeby zmian do EASA. Jeżeli AMC albo GM jest niejasne, wadliwe albo nieadekwatne, także istnieją przewidziane procedury jego zmiany.

Droga prawna więc istnieje. Nie istnieje natomiast legalna droga polegająca na tym, że organ uznaje, iż „powinno być inaczej”, a następnie zaczyna wymagać od ludzi czegoś, czego w obowiązującym prawie nie ma. Powołanie się przy tym na bezpieczeństwo nie rozwiązuje problemu, ponieważ bezpieczeństwo może uzasadniać potrzebę zmiany przepisu, ale nie tworzy samo z siebie kompetencji.

To nie jest anarchia ani zachęcanie do ignorowania bezpieczeństwa. Jest dokładnie odwrotnie. To elementarna zasada państwa prawa: obywatel ma wiedzieć, jakie obowiązki nakłada na niego prawo, zamiast dowiadywać się, jakie dodatkowe obowiązki wymyślił właśnie urząd, agencja albo autor kolejnej instrukcji.

Podobnie nie interesują mnie przy takich analizach opowieści o tym, „co organ zapewne miał na myśli”, „jaki chciał osiągnąć cel” albo „dlaczego prawdopodobnie zrobił to dla bezpieczeństwa”. Jeżeli pytanie brzmi: „jaka jest podstawa prawna tego obowiązku?”, to zgadywanie intencji organu jest po prostu nie na temat. Czasem staje się wręcz informacyjnym spamem, który przykrywa brak odpowiedzi na zasadnicze pytanie.

Nie trzeba rekonstruować psychologii urzędu. Trzeba wskazać przepis.

Właśnie dlatego w swoich tekstach staram się oddzielać to, co byłoby rozsądne, to, co byłoby bezpieczne, oraz to, co rzeczywiście wynika z obowiązującego prawa. Te trzy kwestie mogą się pokrywać, ale wcale nie muszą.

Jeżeli prawo jest złe, zmieńmy je właściwą drogą. Dopóki jednak nie zostało zmienione, organy i podmioty wykonujące funkcje publiczne powinny działać według prawa, które obowiązuje, a nie według prawa, które chciałyby mieć.