W kwietniu 2023 roku opublikowałem serię artykułów o zmianie modelu egzaminowania pilotów po przejściu z JAR-FCL na Part-FCL. Egzaminator miał przestać wykonywać kompetencje delegowane przez krajową władzę lotniczą i korzystać z przywilejów własnego certyfikatu, wydawanego po spełnieniu wspólnych wymagań europejskich.

W Polsce do tego certyfikatu przywiązano jednak krajową komisję, urzędowe rozliczenia i przekonanie, że egzaminator powinien być przede wszystkim „nasz”.

Po kolejnych latach mamy już orzeczenia sądów rozdzielające certyfikat egzaminatora od członkostwa w komisji. Nadal pozostają ograniczenia dostępu do szkoleń oraz dwa sposoby rozliczania egzaminów, zależne w praktyce od państwa wydania certyfikatu.

Czy trzeba zmienić ustawę, żeby zacząć stosować model europejski? Niekoniecznie. Wyjątek uwzględniający odmienne rozwiązania prawa UE już w niej zapisano.

Egzaminator nie reprezentuje Prezesa ULC

W modelu Part-FCL egzaminator przeprowadza egzamin na podstawie przywilejów wynikających z certyfikatu. Sam fakt, że dokument wydał Prezes ULC, nie oznacza, że każda czynność jego posiadacza jest wykonywana w imieniu urzędu.

ULC certyfikuje egzaminatora, sprawuje nadzór i monitoruje jego pracę. Ma reagować na stwierdzone naruszenia zgodnie z przepisami. Nadzór nie czyni jednak egzaminatora podwykonawcą organu.

Naturalnym sposobem rozliczenia jego pracy jest wynagrodzenie uzgodnione z kandydatem albo organizacją szkolącą. Instruktor również podlega nadzorowi, ale pieniądze za każdą godzinę szkolenia nie muszą najpierw odwiedzać konta ULC.

Trzeba przy tym rozdzielić wynagrodzenie egzaminatora za wykonaną pracę od ewentualnej opłaty publicznej za czynność organu. To dwie różne należności. Nadzorowanie egzaminatora nie oznacza automatycznie przeprowadzania przez urząd jego egzaminów.

Certyfikat i komisja to dwie różne sprawy

NSA w wyroku z 14 stycznia 2026 r., II GSK 2097/25, wyraźnie odróżnił wydanie lub przedłużenie certyfikatu egzaminatora od powołania do komisji na podstawie art. 99 ust. 2 Prawa lotniczego.

Podstawą rozpatrywanej sprawy były art. 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia 2018/1139 oraz podczęść K Part-FCL. Nie była nią krajowa procedura doboru członków komisji. NSA odrzucił również stanowisko ULC, że sprawa certyfikatu pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Utrzymał stwierdzenie bezczynności i obowiązek rozpoznania wniosku, nie przesądzając jego pozytywnego załatwienia.

W sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 22 maja 2025 r., VI SAB/Wa 31/25, sam ULC argumentował, że powołanie do komisji nie zastępuje wydania certyfikatu.

Urząd potrafi więc dostrzec odrębność obu czynności. Przynajmniej w pismach procesowych.

Konsekwencje tego rozdzielenia powinny obowiązywać również w codziennej praktyce. Nie można zakładać, że każdy posiadacz polskiego certyfikatu jest z tego powodu członkiem LKE. Nie można też stosować uznaniowych kryteriów doboru członków komisji jako dodatkowego warunku uzyskania certyfikatu Part-FCL.

Wcześniej kandydat składał wniosek o wydanie lub przedłużenie certyfikatu egzaminatora. Po przegranych sprawach o bezczynność ULC zmienił druk: do wniosku o certyfikat dopisał również prośbę o powołanie do komisji egzaminacyjnej. Kandydat chce więc uzyskać dokument potwierdzający spełnienie wymagań prawa UE, ale podsuwa mu się formularz, w którym jednocześnie prosi o przyjęcie do krajowej komisji. Różnica jest zasadnicza. O certyfikacie mają decydować wymagania prawne, natomiast przy powoływaniu członków komisji Prezes ma swobodę wyboru. Połączenie tych spraw tworzy możliwość zastępowania pytania „czy spełniasz wymagania?” pytaniem „czy chcemy cię w komisji?”. Właśnie dlatego uważam ten mechanizm za arbitralny i korupcjogenny: pozostawia pole do faworyzowania jednych oraz blokowania innych. Sądy rozdzieliły te dwie procedury. ULC nie może odzyskać swobody wybierania egzaminatorów przez dopisanie komisji do formularza.

Kolejny sposób blokowania kandydatów polega na stworzeniu błędnego koła. ULC potwierdził, że przed rozpoczęciem szkolenia trzeba złożyć wniosek o wydanie certyfikatu egzaminatora. Tymczasem ukończenie tego szkolenia jest jednym z warunków uzyskania certyfikatu.

W opisywanych przeze mnie przypadkach kandydat postrzegany jako niewygodny otrzymuje następnie odmowę wydania certyfikatu, ponieważ nie ukończył szkolenia, do którego dopiero chciał przystąpić. Najpierw urząd wymaga złożenia wniosku przed szkoleniem, a później brak tego szkolenia staje się podstawą odmowy.

W ten sposób można zatrzymać kandydata, zanim zdobędzie kwalifikacje pozwalające wykazać spełnienie wszystkich wymagań. Organ sam ustawia kolejność czynności, a następnie obciąża kandydata jej konsekwencjami. Trudno o bardziej absurdalny mechanizm: żeby rozpocząć szkolenie, musisz wystąpić o certyfikat, którego urząd odmawia, bo jeszcze cię nie przeszkolono.

Ocena kandydata odbywa się za pomocą wewnętrznej „obiegówki”, w której kolejne komórki urzędu podpisują się pod odpowiedzią na pytanie, czy spełnia on wymagania. Jedną z nich jest sekretariat LKE. Sam obieg dokumentów nie byłby problemem, gdyby każda ocena wskazywała konkretny wymóg prawa UE, dowody jego spełnienia albo dokładnie opisany brak. Problem zaczyna się wtedy, gdy zamiast takiej weryfikacji pojawia się ogólna opinia o człowieku. Nielubiany pilot lub instruktor może wówczas dostać negatywną adnotację, której rzeczywistej przyczyny nie zna i z którą trudno rzeczowo polemizować. Wewnętrzna obiegówka nie może zastępować przepisów, a podpis sekretariatu nie nadaje osobistej niechęci rangi przesłanki odmowy wydania certyfikatu.

Art. 99 już przewiduje odmienny model unijny

Art. 99 ust. 1 Prawa lotniczego opisuje egzamin państwowy przed komisją, ale kończy się zastrzeżeniem:

„chyba że przepisy prawa Unii Europejskiej dotyczące kwalifikacji personelu lotniczego stanowią inaczej”.

To zastrzeżenie ma znaczenie prawne. Ustawodawca przewidział, że krajowa konstrukcja egzaminu przed komisją może ustąpić rozwiązaniu wynikającemu z prawa UE.

Dalsze ustępy artykułu dotyczą członków tej komisji, ich wynagrodzenia, kadencji i odwołania. Następnie ust. 5 stanowi: „Egzamin podlega opłacie lotniczej”.

Istnieje więc mocny argument, żeby słowo „egzamin” w ust. 5 odnosić do egzaminu państwowego opisanego w ust. 1, z uwzględnieniem zamieszczonego tam wyjątku. Nie można automatycznie przenosić całej tej konstrukcji na samodzielny egzamin przeprowadzany przez egzaminatora Part-FCL.

Jest to wykładnia wymagająca rozpatrzenia, a nie przytoczone rozstrzygnięcie sądu w sprawie opłat. Przywołane wyroki dotyczyły certyfikacji i sposobu załatwiania wniosków, nie legalności pobierania należności od kandydatów.

Nie twierdzę również, że licencje regulowane prawem UE pozostają poza wszelkimi przepisami krajowymi. Chodzi o zakres konkretnego mechanizmu: egzaminu państwowego przed krajową komisją i związanej z nim opłaty.

Nowelizacja mogłaby ten zakres jasno uporządkować. Nie jest jednak oczywiste, że dopiero zmiana ustawy pozwoliłaby zastosować wyjątek już istniejący w jej treści.

Komputer nie potrzebuje przewodniczącego

Egzamin praktyczny przeprowadza konkretna osoba. Egzaminator ocenia kandydata, odpowiada za przebieg sprawdzenia i sporządza dokumentację. Organ monitoruje prawidłowość wykonywania tych obowiązków.

Trudno wskazać, jaką niezbędną funkcję miałaby w tym modelu pełnić dodatkowa kolegialna komisja.

Egzaminy teoretyczne wymagają z kolei organizacji sesji, zabezpieczenia pytań, identyfikacji kandydatów i nadzoru nad przebiegiem egzaminu. Są to rzeczywiste zadania. Ich wykonywanie samo w sobie nie uzasadnia jednak utrzymywania obecnej konstrukcji komisji.

Komputer nie potrzebuje przewodniczącego, żeby policzyć prawidłowe odpowiedzi. Potrzebuje sprawnego systemu. Kandydat potrzebuje dostępnego stanowiska i przewidywalnego terminu.

W odniesieniu do systemu unijnego należało już dawno ocenić, które zadania komisji są rzeczywiście potrzebne i z jakich przepisów wynikają. Samo istnienie krajowej struktury nie jest powodem, żeby podporządkowywać jej europejskie certyfikaty.

Najpierw ograniczamy szkolenia, potem zarządzamy niedoborem

Organ administracji publicznej nie jest podmiotem rynkowym i nie ma konkurować z zatwierdzonymi organizacjami szkoleniowymi (ATO) czy zadeklarowanymi podmiotami szkolącymi (DTO) w dostarczaniu kursów. ULC nie dysponuje własną flotą, sprzętem ani zasobami technicznymi niezbędnymi do prowadzenia takich szkoleń – jego wyłączną, ustawową rolą jest sprawowanie sprawnego i bezstronnego nadzoru. Tworzenie sytuacji, w której urząd próbuje organizować lub dyktować przebieg szkoleń, do których sam nie ma zaplecza, stanowi jaskrawe pomieszanie ról nadzorczych z wykonawczymi. Zadaniem organu jest zatwierdzanie programów spełniających wymogi prawa UE i kontrolowanie ich realizacji przez podmioty uprawnione, a nie udawanie ośrodka szkoleniowego.

Kolejną częścią problemu jest opisywane przeze mnie blokowanie uruchamiania szkoleń egzaminatorów w ATO.

Kontrolowanie dostępu do szkolenia pozwala zatrzymać kandydata, zanim będzie mógł wykazać spełnienie wszystkich wymagań i domagać się wydania certyfikatu. Bez ukończonego kursu pozostaje zależny od terminu, miejsca i dostępności prowadzącego. Gdyby szkolenie zapewniło ATO dysponujące kadrą i sprzętem, ta bariera by zniknęła. Pozostałaby ocena kompetencji i obowiązek merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Dlatego ograniczanie szkoleń jest tak skutecznym narzędziem selekcji: nie trzeba odmawiać certyfikatu, skoro można wcześniej utrudnić zdobycie dokumentów potrzebnych do jego uzyskania. Nie przesądza to intencji konkretnych osób, ale pokazuje, jak działa ten mechanizm.

Dostęp do zawodu można ograniczać również bez formalnego limitu egzaminatorów. W opisywanej przeze mnie praktyce przeszkodami są blokowanie szkoleń w ATO, brak regularnej informacji o terminach kursów oraz uzależnianie szkolenia od wyznaczonego starszego egzaminatora lub tzw. zaproszenia na kurs, który nie ma czasu albo szkoli wyłącznie w wybranym ośrodku. Kandydat może więc zostać postawiony przed koniecznością korzystania z usług ATO konkurującego z ośrodkiem, w którym sam pracuje jako instruktor.

Dochodzą do tego żądania specjalnych badań, dla których organ powinien wskazać konkretną podstawę prawną, oraz opisywane zmiany sposobu sprawdzania wiedzy, gdy na kursie pojawia się kandydat postrzegany jako „niechciany”. Pytania otwarte bez przejrzystych kryteriów punktowania pozostawiają szerokie pole subiektywnej oceny. Nie trzeba wtedy formalnie odmówić dostępu do zawodu. Wystarczy tak zorganizować drogę do certyfikatu, żeby jedni przechodzili ją sprawnie, a pozostali bez końca czekali na termin, prowadzącego lub kolejne sprawdzenie.

Takie praktyki nie przystoją administracji publicznej. Organ nie może zachowywać się tak, jakby nadal dobierał sobie egzaminatorów według własnego uznania. Ma rzetelnie i jednakowo wobec wszystkich weryfikować wymagania określone prawem. Jeżeli zamiast wykazać konkretne braki merytoryczne mnoży przeszkody organizacyjne, zmienia zasady oceniania lub stawia żądania bez wskazania podstawy prawnej, rodzi to pytanie również o kompetencje osób prowadzących tę weryfikację. Sympatia urzędnika nie jest wymaganiem Part-FCL, a jego niechęć nie może zastępować uzasadnienia odmowy.

Szkolenie w uprawnionym ATO nie oznacza rezygnacji ze standardów. Program musi spełniać wymagania i uzyskać właściwe zatwierdzenie. Kandydat musi spełnić warunki oraz wykazać kompetencje. Organ zachowuje zadania certyfikacyjne i nadzorcze.

Ośrodki mogłyby reagować na zainteresowanie szkoleniem. Kandydaci ocenialiby koszt zdobycia kwalifikacji. Zapotrzebowanie na egzaminy wpływałoby na liczbę aktywnych egzaminatorów.

Przy bezpośrednim rozliczaniu ich pracy większa dostępność i konkurencja ograniczałyby presję na ceny. Nie gwarantuje to niskich stawek w każdej specjalności. Usuwa jednak administracyjną przeszkodę, która utrudnia działanie rynku.

Urząd nie musi planować, ilu egzaminatorów opłaca mu się utrzymywać. Powinien zapewnić prawidłową certyfikację i skuteczny nadzór.

Jeżeli najpierw ogranicza dostęp do szkolenia, a następnie tłumaczy problemy własnymi brakami kadrowymi, sam współtworzy niedobór, którym później zarządza.

Opłata zależna od państwa wydania certyfikatu

W polskiej części Examiner Differences Document wskazano, że ULC nie pokrywa wynagrodzenia ani kosztów egzaminatorów określonych jako „non-Polish”. Mają oni uzgadniać rozliczenie z kandydatem albo organizacją szkolącą. W kontekście dokumentu istotne jest państwo organu certyfikującego, nie obywatelstwo egzaminatora.

Według potwierdzenia, które otrzymałem od ULC, kandydat korzystający z takiego egzaminatora nie wnosi do urzędu opłaty za egzamin praktyczny.

Przy egzaminatorze z polskim certyfikatem ULC żąda natomiast opłaty. Według opisanej mi praktyki również wtedy, gdy egzaminator zrezygnował z komisji.

Członkostwo w LKE nie wyjaśnia więc tego podziału. Jego brak nie usuwa obowiązku zapłaty w przypadku egzaminatora certyfikowanego przez ULC.

Art. 67 rozporządzenia 2018/1139 ustanawia zasadę wzajemnego uznawania certyfikatów bez dodatkowych wymagań lub oceny. Nie reguluje jednak wynagrodzenia egzaminatora ani nie ustanawia zwolnienia kandydata z krajowej opłaty. Nie wyjaśnia zatem dwóch odmiennych sposobów rozliczenia.

Kto właściwie przeprowadza odpłatny egzamin?

Obok art. 99 trzeba uwzględnić art. 26a ust. 1 pkt 5 Prawa lotniczego. Przepis ten obejmuje opłatą egzaminy przeprowadzane przez Prezesa Urzędu.

Powstaje zasadnicze pytanie: na jakiej podstawie egzamin przeprowadzony samodzielnie przez egzaminatora Part-FCL uznaje się za egzamin przeprowadzony przez Prezesa ULC? Samo wydanie certyfikatu nie jest wystarczającą odpowiedzią.

Pełna ocena wymaga zestawienia tych przepisów z właściwą pozycją tabeli opłat i regulacjami wykonawczymi. Nie wolno jednak zaczynać od założenia, że każda przewidziana stawka automatycznie obejmuje każdą czynność o podobnej nazwie.

Najpierw trzeba ustalić, czy wystąpiła czynność podlegająca opłacie i kto ją przeprowadził.

Nie należy więc z góry twierdzić, że ULC bezprawnie nie pobiera należności od kandydatów korzystających z egzaminatorów certyfikowanych przez inne państwa. Równie istotne jest pytanie, czy bezpodstawnie pobiera ją od pozostałych.

W odpowiedziach, które otrzymałem, urząd nie wskazał podstawy prawnej uzasadniającej opisane rozróżnienie.

EASA publikuje Examiner Differences Document (EDD), czyli zestawienie krajowych procedur dla egzaminatorów, którzy egzaminują kandydatów podlegających organowi innemu niż ten, który wydał im certyfikat. Przykładowo egzaminator certyfikowany w Czechach znajdzie tam procedury dotyczące egzaminowania kandydata ubiegającego się o polską licencję.

Informacje do części polskiej przekazuje ULC. W punkcie 4.6 urząd wskazał, że nie pokrywa wynagrodzenia ani kosztów takich egzaminatorów. Mają oni uzgodnić rozliczenie bezpośrednio z kandydatem albo organizacją szkolącą.

To istotne: sam ULC opisuje w oficjalnie publikowanym zestawieniu model, w którym urząd nie pośredniczy w wynagrodzeniu egzaminatora. Stosuje go jednak wobec egzaminatorów certyfikowanych przez inne państwa. Sam zapis EDD nie mówi jeszcze, że kandydat jest zwolniony z opłaty lotniczej; niepobieranie tej opłaty ULC potwierdził mi odrębnie.

EDD tego braku nie uzupełnia. EASA zastrzega, że dokument zawiera informacje przekazane przez organy krajowe, a nie ocenę lub akceptację ich procedur. Publikacja urzędowej praktyki nie nadaje jej mocy ustawy.

Państwowy egzamin, państwowa odpowiedzialność?

Pośrednictwo urzędu ma jeszcze jeden wymiar.

Kandydat płaci ULC. Urząd rozlicza egzaminatora będącego członkiem komisji. Egzamin przedstawiany jest jako państwowy. Co stanie się, jeżeli podczas takiego egzaminu dojdzie do wypadku?

Nie można odpowiedzieć, że samo słowo „państwowy” automatycznie przenosi odpowiedzialność na Skarb Państwa. Trzeba ustalić rzeczywiste role stron, podstawę działania egzaminatora, treść umów, przyczyny zdarzenia i zakres ubezpieczenia.

Jednak sposób organizacji i finansowania egzaminu może mieć znaczenie przy ocenie odpowiedzialności oraz ewentualnych roszczeń regresowych ubezpieczyciela. Dlatego utrzymywanie roli organizatora i pośrednika finansowego wymaga analizy konsekwencji.

Nie wystarczy traktować egzaminatora jako wykonawcę czynności urzędu przy pobieraniu pieniędzy, a po wypadku uznać, że działał całkowicie samodzielnie. Odpowiedź musi wynikać z przepisów i rzeczywistych stosunków prawnych.

Bezpośrednie rozliczenie egzaminatora z kandydatem albo ATO pozwala czytelniej określić role. Nie usuwa odpowiedzialności za własne zaniedbania nadzorcze organu ani odpowiedzialności innych uczestników zdarzenia. Ogranicza natomiast organizacyjne pomieszanie, które obecnie sami sobie fundujemy.

Urzędniczy zwyczaj może być kosztowną miną

Nie mam dowodów, które pozwalałyby przypisać konkretnym urzędnikom zamiar zachowania wpływów. Widzę jednak mechanizm, który wpływ ten utrzymuje: dostęp do szkolenia, powiązanie certyfikacji z komisją i pośrednictwo w wynagrodzeniu.

Prezes ULC powinien wymagać podstaw prawnych każdego z tych rozwiązań. Zapewnienie, że „zawsze tak robiliśmy”, nie chroni ani organu, ani osób podejmujących decyzje.

Jeżeli opłaty okażą się nienależne, trzeba będzie zbadać możliwość ich zwrotu. Jeżeli były należne, a nie były pobierane, pojawi się kwestia odpowiedzialności za niepobranie dochodów publicznych. Art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przewiduje taką kategorię naruszenia, choć przypisanie odpowiedzialności wymaga spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek.

Wątek prokuratorski również wymaga konkretów. Art. 231 § 1 Kodeksu karnego nie penalizuje każdego błędu urzędu. Konieczne byłoby wykazanie przekroczenia uprawnień albo niedopełnienia obowiązków, umyślności oraz działania na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. Sam spór o wykładnię opłat nie wystarcza.

Osobnym ryzykiem pozostają roszczenia osób, którym bezprawnie uniemożliwiono uzyskanie albo utrzymanie certyfikatu. Stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości nie przesądza odszkodowania. Szkodę i pozostałe przesłanki trzeba wykazać. Nie oznacza to jednak, że ryzyko można zignorować.

Praktykę utrzymują konkretne osoby. Rachunek za jej wadliwość może ostatecznie otrzymać Skarb Państwa.

Nie trzeba czekać, żeby zacząć stosować prawo

Potrzebny jest dostęp do szkoleń egzaminatorów w uprawnionych ATO, certyfikacja według wymagań UE i rzeczywiste monitorowanie egzaminowania. Wynagrodzenie za pracę egzaminatora powinno być rozliczane przejrzyście z kandydatem albo organizacją szkolącą, przy prawidłowym ustaleniu zakresu ewentualnych opłat publicznych.

Przepisy krajowe warto uporządkować. Nie wolno jednak przedstawiać nowelizacji jako koniecznej przepustki do uwzględnienia modelu unijnego, skoro art. 99 już zawiera odpowiednie zastrzeżenie.

Najpierw należy uczciwie i bez uprzedzeń przeanalizować, czego naprawdę wymaga od nas obecne prawo. Dopiero w drugim kroku można wskazywać punkty do zmiany w ustawie. Odwracanie tej kolejności to wygodny wykręt, który pozwala latami trwać w prawnym skansenie pod pretekstem oczekiwania na proces legislacyjny.

Ten skansen ma drzwi. Zamiast spędzać kolejny rok na projektowaniu do nich nowego zamka, warto wreszcie sprawdzić, kto, po co i na jakiej podstawie prawnej trzyma je zamknięte.