Dyskusja o nadzorze lotniczym jest w Polsce zwykle sprowadzana do prostego założenia: skoro chodzi o bezpieczeństwo, czynności nadzorcze powinien wykonywać urząd państwowy. Inspektor musi być urzędnikiem, kontrola musi być urzędowa, a im więcej czynności wykonuje bezpośrednio państwo, tym system ma być bezpieczniejszy.

Historia polskiego lotnictwa pokazuje, że wcale nie jest to takie oczywiste.

Polska przed wojną: nadzór powierzony Bureau Veritas

W Monitorze Polskim nr 40 z 19 lutego 1934 r. opublikowano obwieszczenie Ministra Komunikacji z 12 lutego 1934 r. w sprawie instytucyj, upoważnionych do badania zdolności statków powietrznych do lotu i nadzoru technicznego nad temi statkami.

Minister wskazał dwie instytucje:

• Instytut Badań Technicznych Lotnictwa,
• Spółkę Akcyjną „Bureau Veritas” – Registre International de Classification de Navires – Oddział w Polsce.

Nie chodziło przy tym o pomoc techniczną dla urzędu ani sporządzanie niewiążących opinii.

Bureau Veritas powierzono wprost:

„nadzór techniczny nad fabrykacją statków powietrznych pierwowzorów i seryjnych”.

Do jego kompetencji należały również nadzór nad statkami powietrznymi pozostającymi w użytkowaniu, badanie ich zdolności do lotu w czasie eksploatacji, badanie wypadków lotniczych oraz zawieszanie i odnawianie świadectw sprawności technicznej w granicach określonych ówczesnymi przepisami. (Dziennik Ustaw)

Zakres był więc daleki od symbolicznego.

Państwo nie zniknęło

Z tego przykładu łatwo jednak wyciągnąć zbyt daleko idący wniosek.

Przedwojenna Polska nie zlikwidowała nadzoru państwowego i nie powiedziała: „rynek sam sobie poradzi”. Państwo określało przepisy, wskazywało podmioty uprawnione do wykonywania określonych czynności i dzieliło pomiędzy nimi kompetencje.

Instytut Badań Technicznych Lotnictwa zachował m.in. zadania dotyczące sprawdzania projektów, obliczeń wytrzymałościowych, prób prototypów, zatwierdzania zmian konstrukcyjnych oraz prób homologacyjnych silników i ich osprzętu. Bureau Veritas zajmowało się przede wszystkim nadzorem nad produkcją i eksploatacją.

Był to zatem raczej model państwowej odpowiedzialności za system przy wykorzystaniu wyspecjalizowanych podmiotów zewnętrznych niż rezygnacja państwa z nadzoru.

To bardzo istotne rozróżnienie.

Czy dzisiaj taki model byłby czymś egzotycznym?

Nie.

Współczesne prawo Unii Europejskiej również nie zakłada, że wszystkie czynności certyfikacyjne i nadzorcze muszą być wykonywane osobiście przez pracowników organu administracji.

Art. 69 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1139 przewiduje instytucję kwalifikowanych jednostek. EASA oraz właściwe organy krajowe mogą powierzać takim jednostkom zadania związane z certyfikacją i nadzorem, jeżeli spełniają one określone wymagania i zostały odpowiednio akredytowane. (Eur-Lex)

Nie jest więc prawdą, że bezpieczeństwo lotnicze wymaga, aby każdą techniczną czynność wykonywał urzędnik.

Prawo europejskie samo dopuszcza rozdzielenie funkcji państwa od bezpośredniego wykonywania części czynności nadzorczych.

Gdzie właściwie potrzebne jest państwo?

Państwo jest potrzebne przede wszystkim tam, gdzie chodzi o odpowiedzialność za system.

Musi istnieć podmiot, który ustanawia albo egzekwuje obowiązujące standardy, zapewnia jednolitość ich stosowania, reaguje na zagrożenia i posiada kompetencje władcze tam, gdzie rzeczywiście są one konieczne.

Nie wynika z tego jednak, że ten sam urząd musi jednocześnie:

• analizować każdy dokument techniczny,
• wykonywać każdą kontrolę,
• przeprowadzać każdy audyt,
• sprawdzać każdą osobę i organizację,
• zatrudniać ekspertów wszystkich możliwych specjalności,
• wykonywać własnymi pracownikami każdą czynność poprzedzającą wydanie rozstrzygnięcia.

To dwie zupełnie różne kwestie: sprawowanie nadzoru oraz bezpośrednie wykonywanie wszystkich czynności składających się na nadzór.

Problem monopolu urzędu

Model, w którym praktycznie wszystko skupione jest w jednym państwowym organie, ma również słabe strony.

Urząd musi konkurować o specjalistów z liniami lotniczymi, producentami, organizacjami obsługowymi, lotniskami czy ośrodkami szkolenia. W niektórych specjalnościach rynek może płacić wielokrotnie więcej niż administracja publiczna.

Powstaje wtedy paradoks. Państwo twierdzi, że określone zadanie może wykonywać wyłącznie jego urzędnik, ale jednocześnie ma coraz większy problem ze znalezieniem urzędnika posiadającego wystarczające doświadczenie, aby to zadanie kompetentnie wykonać.

Sama legitymacja służbowa nie tworzy kompetencji technicznych.

Przekazanie części czynności odpowiednio kwalifikowanym i kontrolowanym podmiotom może pozwalać korzystać z wiedzy ludzi, których państwo nigdy nie będzie w stanie zatrudnić na pełny etat.

Jest jednak druga strona medalu

Prywatyzacja czynności nadzorczych nie jest automatycznym lekarstwem na problemy administracji.

Pojawiają się konflikty interesów, problem niezależności ekonomicznej podmiotu kontrolującego oraz pytanie, kto ponosi odpowiedzialność za błędne działanie. Potrzebne są jasne kryteria kwalifikacji, mechanizmy kontroli, możliwość odsunięcia podmiotu niespełniającego wymagań i precyzyjne rozgraniczenie odpowiedzialności.

Źle zaprojektowane outsourcingowanie nadzoru może być równie niebezpieczne jak źle działający urząd.

Dlatego pytanie „państwowy czy prywatny nadzór?” jest w dużej mierze źle postawione.

Nadzór państwowy – tak. Państwowy monopol na każdą czynność – niekoniecznie

Przykład Bureau Veritas z 1934 r. jest interesujący właśnie dlatego, że burzy prosty schemat myślenia.

Już przed wojną polska administracja była gotowa powierzyć zewnętrznemu, wyspecjalizowanemu podmiotowi bardzo poważne kompetencje dotyczące zdatności do lotu i nadzoru technicznego.

Dzisiejsze prawo europejskie również zna mechanizm powierzania zadań certyfikacyjnych i nadzorczych kwalifikowanym jednostkom. (Eur-Lex)

Nie ma więc szczególnego powodu, aby utożsamiać bezpieczeństwo lotnicze z liczbą czynności wykonywanych bezpośrednio przez państwowy urząd.

Znacznie ważniejsze pytania brzmią:

Kto ustanawia standard? Kto odpowiada za jego przestrzeganie? Kto kontroluje wykonawcę? Czy osoba wykonująca konkretną czynność rzeczywiście posiada odpowiednie kompetencje?

Jeżeli odpowiedzi na te pytania są dobre, napis „urząd” na drzwiach pokoju, w którym siedzi inspektor, ma dla bezpieczeństwa lotniczego zdecydowanie mniejsze znaczenie, niż często się mu przypisuje.