Bezpieczeństwo lotnicze jest wartością wymagającą szczególnej ochrony. Nie oznacza to jednak, że każde ograniczenie ustanowione w jego imię jest automatycznie uzasadnione, a każda praktyka administracyjna przedstawiana jako służąca bezpieczeństwu znajduje oparcie w prawie.

Jedną z podstawowych granic ingerencji władzy publicznej jest zasada proporcjonalności. Ma ona znaczenie zarówno na etapie projektowania i stanowienia przepisów, jak i podczas ich stosowania przez organy administracji.

Proporcjonalność nie jest uprzejmą sugestią kierowaną do urzędników. Jest zasadą prawną, której poszanowanie stanowi obowiązek władz publicznych w zakresie wynikającym z właściwych przepisów.

W lotnictwie cywilnym ma ona szczególne znaczenie ze względu na rozbudowany system regulacji oraz szerokie kompetencje organów odpowiedzialnych za nadzór nad bezpieczeństwem.

1. Konstytucyjna zasada proporcjonalności

Podstawowym punktem odniesienia jest art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Przepis ten dopuszcza ustanawianie ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw wyłącznie w ustawie i tylko wtedy, gdy są one konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wskazanych w nim wartości, wśród których znajduje się bezpieczeństwo.

Jednocześnie ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Z zasady proporcjonalności wynikają trzy zasadnicze wymagania.

Po pierwsze, zastosowany środek musi być przydatny do osiągnięcia zamierzonego celu. Po drugie, powinien być konieczny, co oznacza potrzebę rozważenia, czy tego samego celu nie można osiągnąć rozwiązaniem równie skutecznym, ale mniej dolegliwym. Po trzecie, korzyści wynikające z ingerencji muszą pozostawać w odpowiedniej relacji do ciężarów nakładanych na jednostkę.

Samo powołanie się na bezpieczeństwo nie przesądza zatem o dopuszczalności ograniczenia.

Nie wystarczy wykazać, że określony obowiązek może przyczynić się do poprawy bezpieczeństwa. Należy również zbadać, czy jego ustanowienie jest rzeczywiście potrzebne i czy zakres ingerencji pozostaje uzasadniony.

Odrębne znaczenie ma art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Legalność i proporcjonalność są dwoma odrębnymi wymaganiami. Nawet proporcjonalny środek nie może zostać narzucony przez organ pozbawiony odpowiedniej kompetencji.

2. Proporcjonalność w europejskim prawie lotniczym

Na poziomie Unii Europejskiej zasadę proporcjonalności wyraża art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej. Zgodnie z tym przepisem zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów traktatowych.

Przepis ten dotyczy wykonywania kompetencji przez Unię. W odniesieniu do państw członkowskich znaczenie mają również ogólna zasada proporcjonalności prawa unijnego oraz właściwe przepisy prawa wtórnego.

W lotnictwie cywilnym szczególne znaczenie ma art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1139.

Przepis ten określa zasady, którymi Komisja Europejska, EASA i państwa członkowskie mają kierować się przy podejmowaniu środków na podstawie rozporządzenia.

Art. 4 ust. 2 wymaga, aby środki te odpowiadały charakterowi poszczególnych rodzajów działalności i związanemu z nimi ryzyku oraz były do nich proporcjonalne.

Nie jest to przypadkowe sformułowanie.

Europejski prawodawca wyraźnie wiąże zakres regulacji z charakterem działalności i rzeczywistym ryzykiem. Nie zakłada, że każda działalność lotnicza wymaga jednakowego poziomu ingerencji administracyjnej.

Co istotne, art. 4 ust. 1 przewiduje również opieranie podejmowanych środków na najlepszych dostępnych dowodach i analizach, uwzględnianie różnych sposobów osiągnięcia celu oraz stosowanie w miarę możliwości środków niewiążących.

Oznacza to, że ustanowienie nowego obowiązku prawnego nie powinno być automatyczną odpowiedzią na każdy zidentyfikowany problem.

W określonych sytuacjach wystarczające mogą okazać się inne instrumenty, niewymagające nakładania dodatkowych obowiązków na użytkowników lotnictwa.

Prawo unijne nie wymaga mnożenia procedur. Wymaga podejmowania środków odpowiednich do charakteru działalności i związanego z nią ryzyka.

3. Obowiązek proporcjonalności przy projektowaniu prawa

Zasada proporcjonalności powinna być uwzględniana już na etapie przygotowywania projektu aktu normatywnego.

Nie wystarczy wskazanie w uzasadnieniu, że projektowane rozwiązanie ma poprawić bezpieczeństwo, usprawnić nadzór albo zwiększyć skuteczność administracji.

Należy przede wszystkim zidentyfikować problem, który regulacja ma rozwiązać.

Konieczne jest następnie ustalenie, czy obowiązujące przepisy są niewystarczające, jakie rozwiązania alternatywne są dostępne oraz czy proponowany środek nie nakłada ciężarów niewspółmiernych do zamierzonego celu.

Analiza proporcjonalności powinna poprzedzać wybór rozwiązania, a nie służyć późniejszemu uzasadnianiu wcześniej przyjętej koncepcji.

Szczególnej uwagi wymaga sytuacja, w której projekt przepisów przygotowuje organ administracji zainteresowany ich późniejszym stosowaniem.

Organ taki posiada wiedzę i doświadczenie niezbędne do opracowania regulacji. Jednocześnie może być zainteresowany rozwiązaniami odpowiadającymi jego dotychczasowej organizacji pracy, zwiększającymi zakres kontroli lub upraszczającymi wykonywanie własnych zadań.

Nie jest to samo w sobie niedopuszczalne.

Problem powstaje wówczas, gdy interes organizacyjny administracji zaczyna zastępować analizę rzeczywistych potrzeb regulacyjnych.

Wygoda urzędu nie jest bowiem tożsama z interesem publicznym.

Usprawnienie pracy administracji może stanowić uzasadniony cel, ale nie zwalnia z wykazania, że sposób jego realizacji jest prawnie dopuszczalny i proporcjonalny.

Nie można również uznawać, że wieloletnie stosowanie określonej praktyki administracyjnej samo w sobie uzasadnia jej utrwalenie w przepisach.

Jeżeli dotychczasowe wymaganie nie miało podstawy prawnej, należy przede wszystkim ustalić, czy w ogóle istnieje potrzeba jego ustanowienia, a następnie czy prawodawca posiada odpowiednią kompetencję.

Stanowienie prawa nie powinno polegać na legalizowaniu dotychczasowych przyzwyczajeń administracji bez uprzedniej oceny ich zasadności.

4. Obowiązek proporcjonalności przy stosowaniu i egzekwowaniu prawa

Zasada proporcjonalności nie kończy swojego znaczenia z chwilą wejścia przepisów w życie.

Obowiązuje również na etapie ich stosowania, w zakresie wynikającym z właściwych regulacji.

Art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje organom prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, z uwzględnieniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Oznacza to, że organ powinien uwzględniać nie tylko cel podejmowanych działań, ale również ich wpływ na sytuację strony.

Jeżeli przepisy pozostawiają administracji możliwość wyboru różnych prawnie dopuszczalnych środków, wybór ten nie powinien prowadzić do nakładania zbędnych obciążeń.

Dotyczy to także sposobu wykonywania czynności kontrolnych, prowadzenia postępowań oraz korzystania z uprawnień nadzorczych.

Nie oznacza to jednak możliwości dowolnego odstępowania od jednoznacznych wymagań ustawowych.

Organ administracji nie może powołać się na proporcjonalność po to, aby pominąć obowiązujący przepis. Nie może również wykorzystać tej zasady do ustanowienia dodatkowego obowiązku, którego prawo nie przewiduje.

Jeżeli przepis jest jednoznaczny i nie pozostawia organowi swobody, zasadniczym obowiązkiem administracji jest jego prawidłowe zastosowanie. Ewentualną nieproporcjonalność samej regulacji należy wówczas oceniać na właściwym poziomie kontroli prawnej.

Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy organ dysponuje uznaniem administracyjnym lub możliwością wyboru sposobu działania. Wówczas zasada proporcjonalności ogranicza dopuszczalny zakres tej swobody.

Przyznanie organowi kompetencji do działania nie oznacza upoważnienia do stosowania najbardziej restrykcyjnego rozwiązania w każdej sprawie.

Administracja powinna również pamiętać, że jej obowiązkiem jest stosowanie prawa, a nie zastępowanie go własną koncepcją tego, jakie wymagania byłyby pożądane.

5. Granica między prawem a praktyką urzędową

Właśnie na styku stanowienia i stosowania prawa ujawnia się szczególnie istotny problem.

Organ administracji może wypracować określoną praktykę, która z czasem zaczyna być traktowana jako obowiązujący standard.

Następnie praktyka ta może stać się punktem wyjścia do projektowania nowych przepisów, mających nadać jej formalną podstawę prawną.

Taki proces nie jest automatycznie nielegalny. Prawodawca może przecież uznać określone rozwiązanie za potrzebne i wprowadzić je do systemu prawnego, o ile działa w granicach swoich kompetencji.

Nie można jednak przyjmować, że wcześniejsza praktyka organu stanowi wystarczające uzasadnienie dla nowej regulacji.

Konieczna jest niezależna ocena jej legalności, potrzeby i proporcjonalności.

W szczególności należy ustalić, czy projektowane wymaganie służy rzeczywistemu celowi publicznemu, czy przede wszystkim zachowaniu dotychczasowego sposobu funkcjonowania instytucji.

Należy także sprawdzić, czy prawo Unii Europejskiej dopuszcza ustanowienie dodatkowego wymagania krajowego.

W obszarach objętych harmonizacją unijną państwo członkowskie nie może swobodnie uzupełniać regulacji o kolejne obowiązki, jeżeli właściwe przepisy nie pozostawiają mu takiej kompetencji.

Zasada proporcjonalności nie może zastąpić brakującego upoważnienia do stanowienia prawa.

Nie może również usprawiedliwiać praktyki administracyjnej wykraczającej poza obowiązujące przepisy.

6. Proporcjonalność wymaga uzasadnienia, nie deklaracji

W praktyce legislacyjnej i administracyjnej samo użycie słowa „proporcjonalność” nie dowodzi jeszcze, że zasada ta została rzeczywiście uwzględniona.

Podobnie jest z powoływaniem się na bezpieczeństwo.

Deklaracja celu nie zastępuje analizy prowadzącej do wyboru odpowiedniego rozwiązania.

Nie zawsze konieczne będzie przedstawienie szczegółowych danych liczbowych. W zależności od charakteru zagrożenia uzasadnienie może opierać się również na wiedzy specjalistycznej, doświadczeniu operacyjnym i analizie jakościowej.

Nie oznacza to jednak przyzwolenia na dowolność.

Tam, gdzie prawo wymaga uwzględnienia proporcjonalności, powinno być możliwe ustalenie, jaki cel uzasadnia ingerencję, dlaczego zastosowano określony środek i jakie okoliczności przemawiają za jego koniecznością.

Nie każda uciążliwość stanowi naruszenie zasady proporcjonalności. Nie każde ograniczenie można również skutecznie zakwestionować wyłącznie przez wskazanie, że istnieje rozwiązanie wygodniejsze dla jego adresatów.

Istotne jest to, czy alternatywny środek pozwala osiągnąć porównywalny poziom ochrony oraz czy ciężary wynikające z przyjętego rozwiązania pozostają uzasadnione.

Właśnie takiej analizy należy oczekiwać zarówno od podmiotów przygotowujących przepisy, jak i od organów korzystających z przyznanych im kompetencji.

7. Wnioski

Zasada proporcjonalności jest jednym z podstawowych mechanizmów ochrony przed nadmierną ingerencją władzy publicznej.

W prawie lotniczym jej znaczenie jest szczególne, ponieważ bezpieczeństwo stanowi uzasadnienie wielu daleko idących obowiązków i ograniczeń.

Nie można jednak utożsamiać bezpieczeństwa z maksymalizacją nadzoru, liczby procedur czy zakresu kompetencji administracji.

Prawodawca powinien wykazać potrzebę ustanowienia regulacji i odpowiednio dobrać jej zakres. Organ stosujący prawo powinien natomiast korzystać z przyznanych mu kompetencji w granicach prawa, z uwzględnieniem proporcjonalności tam, gdzie znajduje ona zastosowanie.

Oba te obowiązki wzajemnie się uzupełniają.

Nieproporcjonalne przepisy nie stają się właściwe tylko dlatego, że są konsekwentnie egzekwowane. Nieproporcjonalna praktyka administracyjna nie staje się zaś dopuszczalna wyłącznie dlatego, że służy realizacji prawnie uzasadnionego celu.

Szczególnie niebezpieczne byłoby odwrócenie tej zależności: najpierw stworzenie praktyki odpowiadającej potrzebom administracji, następnie dostosowanie do niej przepisów, a wreszcie egzekwowanie ich bez rzeczywistej refleksji nad koniecznością i zakresem ingerencji.

Prawo lotnicze powinno służyć bezpieczeństwu i interesowi publicznemu. Nie powinno być projektowane pod wygodę administracji ani stosowane w sposób wykraczający poza to, co prawnie uzasadnione.

Zasada proporcjonalności obowiązuje po obu stronach procesu regulacyjnego: podczas tworzenia prawa i podczas jego egzekwowania.