Prawo UE nie jest projektem do poprawienia przez polskiego urzędnika. TSUE tłumaczy to od ponad 50 lat

Polskie lotnictwo ma niezwykłą zdolność do komplikowania przepisów, które Unia Europejska postanowiła ujednolicić. Prawodawca unijny przyjmuje rozporządzenie, określa wymagania dotyczące licencji, uprawnień, szkolenia albo wykonywania operacji lotniczych, po czym w Polsce pojawia się pomysł, żeby coś jeszcze dopisać.

Czasem dodatkowy obowiązek trafia do rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Czasem do wytycznych Prezesa ULC, formularza, programu szkolenia albo procedury. Niekiedy nie zostaje nawet nigdzie zapisany, lecz funkcjonuje jako utrwalona praktyka urzędu.

Uzasadnienie najczęściej brzmi znajomo: chodzi o bezpieczeństwo lotnicze, skuteczny nadzór albo konieczność doprecyzowania przepisów unijnych.

Tymczasem Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zajmuje się granicami krajowej ingerencji w prawo wspólnotowe od lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Już wówczas wyjaśniał, dlaczego państwo członkowskie nie może traktować rozporządzenia unijnego jak dokumentu, którego obowiązywanie i treść zależą od krajowego prawodawcy.

Od tamtego czasu minęło ponad pół wieku. Zmieniły się traktaty, rozrosło się prawo UE, powstała EASA, a europejskie lotnictwo doczekało się wspólnych przepisów licencyjnych, operacyjnych i dotyczących przestrzeni powietrznej.

Podstawowe zasady nie uległy jednak zmianie.

Nie oznacza to, że państwo członkowskie nie może wydać żadnego przepisu dotyczącego dziedziny objętej rozporządzeniem UE. Może, jeżeli prawo unijne pozostawia mu odpowiednią swobodę. Problem zaczyna się wtedy, gdy pod pozorem wykonywania prawa unijnego krajowy prawodawca lub organ administracji ustanawia wymagania wykraczające poza tę swobodę.

W polskim lotnictwie dochodzi do tego jeszcze jedno nieporozumienie. Skoro prawo UE przewiduje, że właściwy organ może podjąć określone działanie, niekiedy przyjmuje się, że musi powstać rozporządzenie ministra, ponieważ Prezes ULC nie jest uprawniony do stanowienia powszechnie obowiązującego prawa.

To również nie jest prawidłowe rozumowanie. Wykonywanie kompetencji przyznanej przez prawo UE i stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących to dwie różne rzeczy.

Warto więc zacząć od genezy całego problemu.

1. Geneza, czyli skąd wzięła się w polskim lotnictwie samozwańcza „władza”

15 maja 2023 r. opublikowałem na AviaLaw artykuł zatytułowany „ULC – Władza samozwańcza?”.

Zwróciłem w nim uwagę na osobliwe przywiązanie polskiej administracji lotniczej do określenia „władza lotnicza” oraz niekonsekwencje w tłumaczeniu angielskiego terminu „authority”.

W dokumentach międzynarodowych pojawiają się między innymi określenia „competent authority”, „appropriate authority” czy „licensing authority”. W zależności od kontekstu mogą one oznaczać właściwy organ, odpowiednią władzę lub organ właściwy w sprawach licencjonowania.

W polskim lotnictwie słowo „władza” bywa jednak traktowane niemal jak samodzielny argument przemawiający za szerokim zakresem kompetencji ULC.

Sam termin nie jest problemem prawnym. Prawo lotnicze rzeczywiście posługuje się określeniem „władza lotnicza”, a art. 21 ust. 2 przewiduje wykonywanie przez Prezesa ULC funkcji władzy lotniczej w rozumieniu umów i przepisów międzynarodowych.

Nie można więc twierdzić, że określenie to jest samo w sobie nielegalne albo że Prezes ULC nie wykonuje żadnych funkcji władczych.

Problem polega na czymś znacznie poważniejszym.

Z faktu, że określony podmiot jest organem administracji lotniczej albo wykonuje funkcje władzy lotniczej w rozumieniu umowy międzynarodowej, nie wynika jeszcze, że posiada wszystkie kompetencje, jakie można sobie wyobrazić w dziedzinie lotnictwa.

Nie wynika też, że jest zawsze właściwym organem w rozumieniu każdego rozporządzenia UE.

Tym bardziej nie wynika z tego kompetencja do stanowienia nowych, powszechnie obowiązujących wymagań.

Nazwa nie tworzy kompetencji. Kompetencja musi wynikać z prawa.

Można więc nazwać ULC urzędem, administracją, organem albo władzą lotniczą. Żadne z tych określeń nie zmieni zakresu jego ustawowych uprawnień.

Właśnie to było zasadniczą myślą artykułu z 2023 r. Spór o tłumaczenie angielskiego słowa „authority” prowadził do znacznie ważniejszego pytania: skąd polska administracja lotnicza wywodzi swoje kompetencje i gdzie przebiegają ich granice?

Od nazwy do rzeczywistych kompetencji

Do problemu wróciłem 15 lutego 2025 r. w artykule „Czy Prezes ULC jest zawsze «właściwym organem» w przepisach prawa UE?”.

Tym razem przedmiotem analizy był przede wszystkim art. 21 ust. 2a Prawa lotniczego oraz relacja między kompetencjami Prezesa ULC, ministra i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne w lotnictwie.

Wspólny mianownik obu artykułów jest prosty.

Nie wystarczy powołać się na własną pozycję w administracji, aby uzasadnić działanie wobec obywatela. Nie wystarczy również wskazać, że prawo UE przyznaje określoną kompetencję „właściwemu organowi”, a następnie założyć, że automatycznie przysługuje ona Prezesowi ULC.

Trzeba ustalić, komu rzeczywiście powierzono daną kompetencję, jaki jest jej zakres i w jakiej formie może zostać wykonana.

Dzisiaj warto pójść krok dalej i przyjrzeć się temu, co wynika z ponad pięćdziesięciu lat orzecznictwa TSUE.

Okazuje się, że Trybunał od dawna odpowiada na pytania, które w polskiej administracji lotniczej nadal potrafią budzić zdumiewające kontrowersje.

2. Rok 1973. Rozporządzenie wspólnotowe nie potrzebuje krajowego potwierdzenia

10 października 1973 r. Trybunał wydał wyrok w sprawie 34/73, Fratelli Variola przeciwko włoskiej administracji finansowej.

Spór dotyczył opłaty pobieranej przy rozładunku towarów we włoskim porcie. Znaczenie wyroku wykracza jednak daleko poza prawo celne.

Trybunał wyjaśnił, że bezpośrednie stosowanie rozporządzenia oznacza jego obowiązywanie niezależnie od przyjęcia jakiegokolwiek aktu wprowadzającego je do prawa krajowego. Państwo członkowskie nie może również podejmować działań przesłaniających wspólnotowy charakter rozporządzenia i utrudniających jednostkom powoływanie się na wynikające z niego prawa.

Co więcej, krajowy przepis powtarzający treść rozporządzenia wspólnotowego nie może zmieniać jego bezpośredniego stosowania ani wpływać na kompetencję Trybunału do dokonywania wykładni prawa wspólnotowego.

Dlaczego jest to istotne dla lotnictwa?

Ponieważ rozporządzenie Komisji (UE) nr 1178/2011 nie wymaga przekształcenia w polskie rozporządzenie, aby obowiązywało pilotów, instruktorów, egzaminatorów i organy administracji lotniczej.

Nie trzeba czekać, aż minister przepisze jego wymagania do krajowego aktu prawnego. Nie trzeba też uzyskiwać potwierdzenia Prezesa ULC, że określony przepis unijny rzeczywiście obowiązuje.

Rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane. Wynika to obecnie wprost z art. 288 TFUE.

Oczywiście niektóre przepisy unijne wymagają dodatkowych działań wykonawczych. Samo rozporządzenie może przykładowo przewidywać konieczność wyznaczenia właściwego organu, ustanowienia krajowego systemu sankcji albo określenia pewnych procedur.

Nie zmienia to jednak podstawowej zasady: źródłem obowiązywania rozporządzenia UE nie jest akt prawa krajowego.

Warto o tym pamiętać, gdy w Polsce pojawia się kolejny pomysł na krajowe „wdrożenie” rozporządzenia, które od dawna bezpośrednio obowiązuje.

3. Rok 1978. Państwo członkowskie nie jest uprawnione do stanowienia własnej, wiążącej wykładni prawa UE

31 stycznia 1978 r. TSUE wydał wyrok w sprawie 94/77, Fratelli Zerbone.

Przedmiotem sporu były włoskie przepisy odnoszące się do stosowania wspólnotowych regulacji dotyczących walutowych kwot wyrównawczych.

Trybunał przypomniał, że państwa członkowskie nie mogą przyjmować wiążących przepisów interpretujących rozporządzenia wspólnotowe w sposób naruszający podział kompetencji wynikający z traktatów i jednolite stosowanie prawa wspólnotowego.

Wykładnia prawa wspólnotowego należy do sądów krajowych, z uwzględnieniem kompetencji Trybunału do wydawania orzeczeń prejudycjalnych. Krajowy prawodawca nie może zastępować tego mechanizmu własną, wiążącą interpretacją.

Przenieśmy tę zasadę do Part-FCL.

Prezes ULC może wyjaśniać zainteresowanym, jakie wymagania wynikają z określonego przepisu. Może informować o praktyce administracyjnej i przedstawiać swoje stanowisko interpretacyjne. W zakresie przyznanych kompetencji może również podejmować wiążące rozstrzygnięcia indywidualne.

Nie oznacza to jednak, że może za pomocą wytycznych ustanowić nową, powszechnie obowiązującą interpretację Part-FCL, która zmienia treść unijnych wymagań.

Jeżeli przepis przewiduje określone warunki przedłużenia uprawnienia, organ nie może ogłosić, że należy rozumieć je jako obejmujące jeszcze dodatkowy egzamin, dodatkowe szkolenie czy obowiązek korzystania z konkretnej organizacji, jeżeli wymagania takiego nie da się wyprowadzić z właściwych przepisów.

Nie zmienia sytuacji nazwanie takiego dokumentu „wytycznymi”, „instrukcją” albo „interpretacją”.

O charakterze dokumentu decyduje nie tylko jego nazwa, lecz przede wszystkim treść i rzeczywiste skutki prawne.

Należy jednak zachować ważne rozróżnienie. Nie każda interpretacja niekorzystna dla wnioskodawcy jest automatycznie ustanowieniem nowej normy. Organ może przecież prawidłowo odczytywać obowiązek, który rzeczywiście wynika z prawa UE, choć nie został w nim sformułowany w sposób odpowiadający oczekiwaniom zainteresowanego.

Przedmiotem kontroli powinno więc być konkretne wymaganie i jego podstawa prawna, a nie samo niezadowolenie z interpretacji organu.

4. Rok 1978. Sprzecznego przepisu krajowego nie trzeba stosować tylko dlatego, że nadal znajduje się w Dzienniku Ustaw

9 marca 1978 r. zapadł kolejny fundamentalny wyrok, tym razem w sprawie 106/77, Simmenthal.

Trybunał stwierdził, że sąd krajowy jest zobowiązany zapewnić pełną skuteczność prawa wspólnotowego. W razie kolizji z bezpośrednio skutecznym przepisem unijnym powinien odstąpić od zastosowania sprzecznego przepisu krajowego, nawet jeżeli został on uchwalony później.

Nie musi czekać, aż krajowy ustawodawca uchyli przepis albo inny organ uprzednio stwierdzi jego niekonstytucyjność.

Ta zasada ma zasadnicze znaczenie dla sporów dotyczących polskich aktów wykonawczych.

Załóżmy, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury ustanawia dodatkowy warunek wykonywania określonej działalności lotniczej. Jeżeli warunek ten pozostaje w sprzeczności z bezpośrednio skutecznym przepisem rozporządzenia UE, fakt jego zamieszczenia w polskim Dzienniku Ustaw nie usuwa kolizji.

Sąd krajowy ma obowiązek zapewnić skuteczność prawa unijnego.

Nie oznacza to automatycznego uchylenia całego krajowego rozporządzenia. Odmowa zastosowania sprzecznego przepisu i formalne wyeliminowanie aktu z systemu prawnego to różne kwestie.

Nie można jednak przyjmować, że krajowy przepis należy stosować bez względu na prawo UE, dopóki minister go nie zmieni.

Ten argument został rozstrzygnięty niemal pięćdziesiąt lat temu.

5. Rok 2011. Nie każde krajowe uzupełnienie rozporządzenia jest nielegalne

21 grudnia 2011 r. Trybunał wydał wyrok C-316/10, Danske Svineproducenter.

Sprawa dotyczyła duńskich przepisów szczegółowo określających wymagania dotyczące transportu świń, w tym wysokości przedziałów w pojazdach. Podstawowe zasady transportu zwierząt wynikały już z unijnego rozporządzenia 1/2005.

Pojawiło się więc pytanie, czy Dania mogła ustanowić dodatkowe, bardziej szczegółowe wymagania.

TSUE w punktach 39–43 wyroku przypomniał, że rozporządzenia UE co do zasady wywołują skutki bezpośrednio w krajowych porządkach prawnych, ale niektóre ich przepisy mogą wymagać przyjęcia krajowych środków wykonawczych.

Państwa członkowskie mogą przyjmować takie środki, jeżeli nie utrudniają bezpośredniego stosowania rozporządzenia, nie przesłaniają jego unijnego charakteru oraz mieszczą się w granicach pozostawionej im swobody.

Trybunał wskazał również, że trzeba zbadać, czy właściwe przepisy rozporządzenia, interpretowane z uwzględnieniem jego celów, zakazują, nakazują lub dopuszczają określone działania państwa członkowskiego.

To ważne, ponieważ w analizie prawnej nie wystarczy wykazać, że przepis krajowy dotyczy sprawy uregulowanej przez Unię.

Trzeba jeszcze ustalić, czy prawodawca unijny wyczerpująco uregulował daną kwestię, czy pozostawił państwom członkowskim pewien zakres działania.

Nie można zatem twierdzić, że każde polskie rozporządzenie dotyczące lotnictwa jest sprzeczne z prawem UE tylko dlatego, że istnieją SERA, Part-FCL albo Part-OPS.

Można natomiast wymagać od krajowego prawodawcy wykazania, że konkretna regulacja mieści się w granicach kompetencji pozostawionych państwu.

To zasadnicza różnica.

6. Rok 2018. Nawet Komisja Europejska nie tworzy prawa za pomocą dokumentu z pytaniami i odpowiedziami

12 kwietnia 2018 r. TSUE rozstrzygnął sprawę C-541/16, Komisja przeciwko Danii.

Spór dotyczył zasad wykonywania przewozów kabotażowych oraz duńskich ograniczeń liczby miejsc załadunku i rozładunku w ramach jednego przewozu.

W postępowaniu pojawił się dokument Komisji Europejskiej zawierający pytania i odpowiedzi dotyczące stosowania rozporządzenia 1072/2009.

Trybunał wskazał, że dokument ten nie ma wiążącej mocy prawnej. Następnie zbadał, czy duńskie rozwiązania mieściły się w zakresie swobody pozostawionej państwu członkowskiemu. Ostatecznie oddalił skargę Komisji.

Dla lotnictwa to interesujące przypomnienie.

Nie każda wypowiedź Komisji Europejskiej lub EASA jest przepisem prawa. Trzeba odróżniać rozporządzenia, decyzje, AMC, GM, specyfikacje certyfikacyjne i zwykłe dokumenty wyjaśniające.

Dokumenty te mają różny charakter i mogą wywoływać odmienne skutki prawne. Nie należy ich automatycznie traktować ani jako obowiązującego prawa, ani jako materiałów całkowicie pozbawionych znaczenia.

Przykładowo AMC mogą wskazywać uznane sposoby wykazania zgodności z wymaganiami, a prawo UE przewiduje określone zasady korzystania z alternatywnych sposobów spełnienia wymagań.

Nie oznacza to, że organ krajowy może bez podstawy prawnej przekształcić każdą rekomendację czy przykładowy sposób postępowania w bezwzględny obowiązek.

Podobnie nie można przyjmować, że brak sprzeciwu EASA wobec polskiego rozwiązania stanowi samodzielną podstawę prawną tego rozwiązania.

Kompetencja organu i zakres dopuszczalnego działania muszą wynikać z właściwych przepisów. Nie powstają wyłącznie dlatego, że inna instytucja nie zgłosiła zastrzeżeń.

7. Rok 2024. Obowiązek zapewnienia skutecznego nadzoru nie oznacza prawa do wymyślania dowolnych obowiązków

30 maja 2024 r. TSUE wydał wyrok C-663/22, Expedia.

Włoski organ nadzorczy wymagał od dostawców usług pośrednictwa internetowego przekazywania szczegółowych informacji dotyczących ich sytuacji gospodarczej. Obowiązek uzasadniano koniecznością zapewnienia skutecznego stosowania rozporządzenia 2019/1150.

Trybunał zbadał jednak, czy takie informacje rzeczywiście służą realizacji celów tego rozporządzenia i czy obowiązek mieści się w zakresie swobody pozostawionej państwom członkowskim.

Nie zaakceptował argumentu, że ogólny obowiązek zapewnienia właściwego i skutecznego stosowania rozporządzenia pozwala nakładać na przedsiębiorców dowolne dodatkowe obowiązki informacyjne.

W punktach 40–44 wyroku Trybunał przypomniał zasady dotyczące krajowych środków wykonawczych. W dalszej części zastosował je do konkretnego obowiązku informacyjnego.

Co to oznacza dla administracji lotniczej?

Jeżeli prawo UE powierza Prezesowi ULC nadzór nad określoną działalnością, nie oznacza to automatycznie, że organ może ustanawiać wszelkie wymagania, które uważa za przydatne do prowadzenia tego nadzoru.

Może kontrolować spełnienie istniejących wymagań. Może żądać dokumentów i informacji w granicach przyznanych mu kompetencji. Może stosować przewidziane prawem środki nadzorcze.

Nie wynika z tego jednak nieograniczone uprawnienie do tworzenia dodatkowych warunków uzyskania licencji, certyfikatu lub uprawnienia.

Należy przy tym odróżnić nowy warunek materialny od żądania dowodu spełnienia warunku już istniejącego. Organ może potrzebować odpowiednich dokumentów, aby rozstrzygnąć sprawę. Nie oznacza to, że może bez podstawy prawnej uzależnić pozytywne rozstrzygnięcie od spełnienia kolejnego, odrębnego wymagania.

Granica między kontrolą zgodności a tworzeniem nowych obowiązków powinna być przedmiotem szczególnej uwagi przy analizie praktyki ULC.

Bezpieczeństwo lotnicze jest celem nadzoru, ale samo powołanie się na bezpieczeństwo nie rozszerza kompetencji organu.

8. Rok 2025. TSUE nadal stosuje te same zasady

16 października 2025 r. zapadł wyrok C-482/23, Komisja przeciwko Danii.

Tym razem spór dotyczył duńskiego ograniczenia okazjonalnych przewozów kabotażowych autobusami do siedmiu kolejnych dni w miesiącu.

Komisja zakwestionowała krajowe rozwiązanie, twierdząc, że pozostaje ono w sprzeczności z rozporządzeniem 1073/2009.

TSUE oddalił jednak skargę.

W punktach 33–35 wyroku przypomniał, że krajowe środki wykonawcze są dopuszczalne, jeżeli nie utrudniają bezpośredniego stosowania rozporządzenia, nie przesłaniają jego charakteru jako aktu prawa UE i pozostają w granicach swobody przyznanej państwu.

W punktach 36–38 dodał istotne wyjaśnienie: brak wyraźnego upoważnienia do przyjęcia środków krajowych nie zawsze oznacza ich niedopuszczalność. Należy zbadać, czy z konstrukcji rozporządzenia i jego celów wynika potrzeba doprecyzowania określonego zagadnienia przez państwa członkowskie.

W rozpatrywanej sprawie znaczenie miało między innymi niedostateczne doprecyzowanie pojęcia tymczasowego wykonywania przewozów kabotażowych.

Jest to bardzo ważny wyrok, ponieważ nie pozwala na automatyczne przyjmowanie żadnej ze skrajnych interpretacji.

Brak wyraźnego zakazu dodatkowej regulacji krajowej nie oznacza, że jest ona dozwolona.

Brak wyraźnego upoważnienia do jej wydania nie zawsze oznacza natomiast, że jest zakazana.

Trzeba zbadać konkretny przepis, jego cel, kontekst oraz zakres swobody pozostawionej państwu członkowskiemu.

Nie można również pomijać zasady proporcjonalności.

Wbrew ewentualnym uproszczeniom Dania nie otrzymała w tym wyroku ogólnego zezwolenia na dowolne uzupełnianie rozporządzeń UE. Trybunał rozstrzygnął konkretny spór dotyczący konkretnych przepisów o transporcie autobusowym.

Nie wynika z niego, że Polska może dowolnie zaostrzać Part-FCL albo SERA.

Nie wynika również, że każde dodatkowe polskie wymaganie jest z definicji niedopuszczalne.

Istotne jest natomiast to, że Trybunał w 2025 r. powołał się na wcześniejsze orzecznictwo, w tym na wyroki z 2011, 2018 i 2024 r.

Nie nastąpiła więc żadna rewolucja w podejściu do krajowych środków wykonawczych. Trybunał nadal stosuje tę samą konstrukcję prawną, rozwijaną od dziesięcioleci.

9. Polskie rozporządzenia, które wchodzą butami w prawo UE

W Polsce problem nie ogranicza się do praktyki Prezesa ULC. Osobną kwestią są rozporządzenia ministrów, które regulują zagadnienia objęte bezpośrednio stosowanym prawem unijnym.

Nie każde takie rozporządzenie jest wadliwe. Minister może wykonywać kompetencje pozostawione państwu członkowskiemu i regulować sprawy, w których prawo UE dopuszcza odpowiednie rozwiązania krajowe.

Jednak samo istnienie krajowej delegacji ustawowej nie przesądza jeszcze o zgodności wydanego na jej podstawie rozporządzenia z prawem Unii.

Polski ustawodawca może upoważnić ministra do uregulowania określonej kwestii, ale nie może w ten sposób przyznać mu kompetencji do zmiany rozporządzenia UE poza zakresem swobody pozostawionej państwom członkowskim.

To szczególnie istotne w lotnictwie, gdzie wspólne europejskie przepisy służą między innymi zapewnieniu jednolitych zasad wykonywania operacji i uznawania kwalifikacji personelu lotniczego.

Przykład: polskie ograniczenia lotów nad miastami

Dobrym przykładem regulacji wymagającej takiej analizy jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 5 marca 2019 r. w sprawie zakazów lub ograniczeń lotów na czas dłuższy niż 3 miesiące, którego tekst jednolity ogłoszono w Dz.U. z 2025 r. poz. 947.

Rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 119 ust. 4 pkt 1 Prawa lotniczego.

Paragraf 3 ust. 1 pkt 2 uzależnia zakazy wykonywania lotów nad miastami od ich granic administracyjnych oraz liczby mieszkańców. Dla miast liczących ponad 100 tys. mieszkańców ustanawia zakaz wykonywania lotów poniżej 1500 m nad poziomem terenu, natomiast dla Warszawy poniżej 2000 m.

Z kolei SERA.5005 lit. f) ustanawia minimalne wysokości lotów VFR, posługując się między innymi kryterium gęstej zabudowy oraz wysokości najwyższej przeszkody w określonym promieniu od statku powietrznego.

Nie są to regulacje o identycznej konstrukcji.

Powstaje zatem pytanie, czy polskie rozporządzenie ustanawia odrębne, dopuszczalne w prawie UE ograniczenia przestrzeni powietrznej, czy też w określonym zakresie modyfikuje wspólne europejskie zasady wykonywania lotów.

Nie można odpowiedzieć na to pytanie wyłącznie przez porównanie wysokości 300 m wynikającej z SERA.5005 z krajowym ograniczeniem 1500 m.

Prawo UE przewiduje również mechanizmy ustanawiania stref zakazanych i ograniczonych oraz określone kompetencje państw członkowskich dotyczące przestrzeni powietrznej. Konieczna jest zatem analiza całego właściwego systemu przepisów.

Moje zastrzeżenia dotyczą ponadto sposobu określenia obszarów ograniczeń. Granice administracyjne miast nie są tym samym co granice gęstej zabudowy, a dla pilota kluczowe znaczenie ma możliwość jednoznacznego ustalenia, gdzie konkretne ograniczenie obowiązuje.

Sam fakt opublikowania informacji w AIP Polska nie rozstrzyga również o zgodności krajowej regulacji z prawem UE.

Publikacja informacji lotniczej i ustanowienie ograniczenia zgodnie z prawem to dwie odrębne kwestie.

Właśnie dlatego uważam, że polskie przepisy dotyczące ograniczeń lotów nad miastami wymagają szczegółowej kontroli ich zgodności z prawem unijnym. Bez przeprowadzenia takiej analizy nie należy jednak przedstawiać zarzutu niezgodności całego rozporządzenia jako prawomocnie rozstrzygniętego faktu.

Podobnych wątpliwości może być więcej, zwłaszcza tam, gdzie krajowe rozporządzenia wprowadzają dodatkowe wymagania dotyczące działalności lotniczej objętej wspólnymi przepisami UE.

Nie chodzi o to, czy minister uważa dane rozwiązanie za bezpieczniejsze albo bardziej odpowiednie dla Polski.

Chodzi o to, czy ma kompetencję do jego ustanowienia.

10. Drugi problem: „właściwy organ może” nie oznacza, że minister musi wydać rozporządzenie

W polskiej praktyce spotykamy również odwrotne nieporozumienie.

Prawo UE przyznaje właściwemu organowi określoną kompetencję. Może on przykładowo ustalić sposób składania wniosków, zatwierdzić określone rozwiązanie albo ustanowić dodatkowe warunki w zakresie przewidzianym przez unijnego prawodawcę.

Pojawia się wtedy argument, że Prezes ULC nie może wykonać tej kompetencji, ponieważ nie jest uprawniony do stanowienia powszechnie obowiązującego prawa. Konieczne ma być zatem wydanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

To rozumowanie jest zbyt daleko idące.

Prezes ULC rzeczywiście nie jest organem uprawnionym do wydawania krajowych rozporządzeń. Nie oznacza to jednak, że każda czynność polegająca na określeniu warunków, zasad lub sposobu postępowania jest stanowieniem prawa wymagającym rozporządzenia ministra.

Trzeba bowiem oddzielić trzy zagadnienia: ustalenie właściwego organu, zakres przyznanej mu kompetencji oraz formę jej wykonania.

Co rzeczywiście wynika z art. 21 ust. 2a Prawa lotniczego?

Przepis ten stanowi, że w zakresie zadań określonych w art. 21 ust. 2 Prezes ULC wykonuje uprawnienia państwa członkowskiego Unii Europejskiej, właściwego organu państwa członkowskiego oraz kompetentnej władzy państwa członkowskiego wynikające z rozporządzeń i decyzji UE.

Zastrzega jednak kompetencje powierzone w Prawie lotniczym, innych ustawach oraz umowach międzynarodowych ministrowi właściwemu do spraw transportu, innym organom administracji publicznej lub Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej.

Warto zwrócić uwagę na końcową część tego przepisu. Przytoczony w moim artykule z lutego 2025 r. fragment nie obejmuje zastrzeżenia dotyczącego PAŻP. Należy więc posługiwać się aktualnym brzmieniem ustawy.

Z art. 21 ust. 2a wynikają dwie istotne konsekwencje.

Po pierwsze, nie można automatycznie przyjmować, że Prezes ULC jest właściwym organem we wszystkich sprawach uregulowanych przez prawo UE.

Po drugie, jeżeli określona kompetencja rzeczywiście przysługuje Prezesowi ULC, nie można automatycznie twierdzić, że jej wykonanie wymaga uprzedniego wydania rozporządzenia ministra.

W pierwszej kolejności trzeba ustalić, komu przysługuje kompetencja. Następnie należy określić jej charakter i właściwą formę działania.

Warto przy tym zauważyć, że sformułowanie „kompetentna władza państwa członkowskiego” nie przyznaje Prezesowi ULC żadnej szczególnej, nadrzędnej pozycji w systemie administracji.

Jest elementem przepisu określającego właściwość organu.

Nie oznacza, że Prezes ULC staje się prawodawcą ani że może przejmować kompetencje ministra lub innych podmiotów.

Wracamy więc do problemu opisanego w 2023 r. Samo słowo „władza” nie wyznacza zakresu uprawnień.

Przykład pierwszy: FCL.015

FCL.015 lit. a) rozporządzenia 1178/2011 przewiduje, że wnioski o wydanie, przedłużenie lub wznowienie licencji, uprawnień i certyfikatów składa się do właściwego organu w określonej przez niego formie i w określony przez niego sposób.

Do wniosku należy dołączyć dowody spełnienia właściwych wymagań wynikających z Part-FCL i Part-MED.

Przepis przyznaje zatem właściwemu organowi konkretną kompetencję.

W Polsce w sprawach licencjonowania personelu lotniczego organem tym jest co do zasady Prezes ULC.

Czy określenie formularza wniosku wymaga za każdym razem wydania rozporządzenia ministra?

Nie wynika to z FCL.015. Przepis przewiduje kompetencję właściwego organu do określenia formy i sposobu składania wniosku.

Nie oznacza to jednak, że Prezes ULC może przy okazji tworzenia formularza dopisać nowe materialne warunki uzyskania licencji.

Może wymagać przedstawienia dowodów spełnienia istniejących wymagań. Nie może natomiast przekształcić rubryki formularza w samodzielne źródło nowego obowiązku.

To zasadnicza różnica.

Przykład drugi: ARO.OPS.300

Jeszcze ciekawszy jest ARO.OPS.300 rozporządzenia 965/2012.

Przepis ten pozwala właściwemu organowi ustanowić dodatkowe warunki dotyczące lotów wprowadzających wykonywanych zgodnie z Part-NCO na terytorium państwa członkowskiego. Warunki muszą zapewniać bezpieczeństwo operacji i być proporcjonalne.

Tutaj prawodawca unijny wprost dopuścił dodatkowe warunki.

Nie można więc twierdzić, że każde takie wymaganie jest niedopuszczalnym krajowym zaostrzeniem prawa UE.

Trzeba natomiast ustalić, kto jest właściwym organem oraz w jakiej formie może wykonać tę kompetencję w Polsce.

Jeżeli określone warunki stanowią generalne i abstrakcyjne normy prawne skierowane do nieoznaczonego kręgu adresatów, powstaje pytanie o właściwą podstawę i formę ich ustanowienia.

Jeżeli natomiast organ wykonuje konkretną kompetencję administracyjną w ramach bezpośrednio stosowanego przepisu unijnego, nie musi to automatycznie wymagać ustanowienia krajowego aktu normatywnego.

Art. 92 Konstytucji RP określa zasady wydawania krajowych rozporządzeń. Nie nakazuje jednak przekształcania każdej kompetencji przewidzianej w prawie UE w rozporządzenie ministra.

Samo użycie w przepisie unijnym sformułowania „właściwy organ może” nie rozstrzyga jeszcze o formie prawnej jego wykonania.

Nie można zatem zaczynać analizy od pytania, czy minister powinien wydać rozporządzenie.

Najpierw trzeba ustalić, co rzeczywiście wolno zrobić na podstawie prawa UE i kto jest uprawniony do wykonania tej kompetencji.

Dopiero później można rozstrzygnąć, jaka forma działania jest prawidłowa w polskim porządku prawnym.

11. Wytyczne Prezesa ULC. Ustawa pozwala je wydawać, ale nie pozwala za ich pomocą tworzyć nowego prawa

Art. 21 ust. 2 pkt 16 Prawa lotniczego przewiduje wydawanie przez Prezesa ULC wytycznych i instrukcji związanych ze stosowaniem przepisów lotniczych w dziedzinie lotnictwa cywilnego.

Jest to rzeczywista kompetencja ustawowa.

Nie oznacza jednak, że wytyczne mogą zastępować rozporządzenia UE, ustawy lub krajowe akty wykonawcze.

Wytyczne mogą służyć wyjaśnianiu obowiązujących przepisów, przedstawianiu sposobu działania organu czy organizowaniu określonych czynności.

Nie mogą natomiast samodzielnie ustanawiać nowych obowiązków materialnych wobec pilotów, instruktorów, egzaminatorów lub organizacji lotniczych, jeżeli obowiązki takie nie wynikają z właściwych przepisów.

Problem zaczyna się wtedy, gdy wytyczne formalnie przedstawiane jako dokument pomocniczy są w praktyce traktowane jak bezwzględnie obowiązujące prawo.

Przykładowo organ może wyjaśniać, jakie dokumenty pozwalają wykazać spełnienie określonego wymagania. Nie oznacza to automatycznie, że może uznać wyłącznie jeden wskazany przez siebie dokument, jeżeli przepisy dopuszczają również inne sposoby wykazania zgodności.

Podobnie organ może przedstawiać swoje stanowisko dotyczące przebiegu egzaminu. Nie może jednak ustanowić dodatkowego elementu egzaminu, który wykracza poza właściwe wymagania unijne, tylko dlatego, że uznał go za przydatny.

W praktyce najważniejsze jest więc nie to, jak nazwano dokument, ale czy rzeczywiście służy stosowaniu istniejącego przepisu, czy próbuje zastąpić prawodawcę.

Wytyczne Prezesa ULC nie są krajową wersją AMC EASA ani sposobem na wprowadzanie do polskiego lotnictwa wymagań, których nie przewidział prawodawca unijny.

12. Art. 7 Konstytucji i art. 6 KPA. Organ nie działa według zasady „co nie jest zakazane, jest dozwolone”

W całej tej dyskusji łatwo pominąć przepisy, które powinny być punktem wyjścia każdej analizy działalności administracji publicznej.

Art. 7 Konstytucji RP stanowi:

„Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”.

Art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje:

„Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa”.

To nie są przepisy o charakterze wyłącznie deklaratywnym.

Wynika z nich zasada legalizmu. Organ administracji publicznej musi mieć podstawę prawną swojego działania i respektować granice przyznanych mu kompetencji.

Nie działa według tej samej zasady co obywatel.

Obywatel może co do zasady podejmować działania, których prawo mu nie zakazuje. Organ wykonujący władzę publiczną nie może natomiast uzasadniać swojego działania wyłącznie tym, że nie znalazł przepisu, który wyraźnie go zabrania.

Musi wykazać, skąd wynika jego kompetencja.

Dotyczy to również Prezesa ULC oraz PAŻP w zakresie wykonywania przez nią zadań publicznych.

Oczywiście nie wszystkie czynności tych podmiotów są prowadzone w postępowaniu administracyjnym objętym KPA. Nie zmienia to obowiązku respektowania konstytucyjnej zasady legalizmu przy wykonywaniu władzy publicznej.

Jeżeli organ twierdzi, że dodatkowy wymóg jest konieczny dla bezpieczeństwa lotniczego, powinien wskazać podstawę prawną jego ustanowienia.

Jeżeli twierdzi, że prawo UE pozwala mu określić dodatkowe warunki, powinien wykazać zakres tej kompetencji.

Jeżeli uważa, że określony przepis unijny wymaga uzupełnienia przez prawo krajowe, powinien wyjaśnić, na czym polega pozostawiona państwu swoboda regulacyjna.

Samo przekonanie o potrzebie wprowadzenia dodatkowego wymagania nie stanowi podstawy prawnej.

Nie wystarczy również argument, że organ od wielu lat stosuje określoną praktykę.

Utrwalona praktyka może być zgodna z prawem, ale sam fakt jej utrwalenia nie przesądza jeszcze o legalności.

Warto przy tym odróżnić przepis niejasny od przepisu, którego treść po prostu nie odpowiada oczekiwaniom organu.

Pierwszy wymaga prawidłowej wykładni. Drugi może wymagać zmiany prawa.

Żaden z tych przypadków nie uzasadnia dowolnego tworzenia nowych obowiązków w drodze praktyki administracyjnej.

13. Jeżeli prawo jest niewłaściwe, należy je zmienić. Prezes ULC ma do tego odpowiednie narzędzia

Warto przypomnieć, że Prawo lotnicze nie ogranicza roli Prezesa ULC do stosowania przepisów i sprawowania nadzoru.

Art. 21 ust. 2 pkt 20 przewiduje inicjowanie projektów aktów prawnych z zakresu lotnictwa cywilnego i ich zmian oraz udział w ich przygotowaniu.

Jeżeli więc organ uważa, że określone rozwiązanie krajowe wymaga zmiany, może podjąć działania w celu przygotowania odpowiedniego projektu.

Jeżeli problem dotyczy przepisów unijnych, istnieją mechanizmy przedstawiania propozycji zmian na poziomie UE, w tym za pośrednictwem EASA i Komisji Europejskiej.

Jeżeli prawo UE przewiduje możliwość zastosowania odstępstwa, należy zbadać warunki i procedurę jego udzielenia. Art. 21 ust. 2b Prawa lotniczego określa odpowiednią kompetencję Prezesa ULC w odniesieniu do odstępstw przewidzianych w art. 71 rozporządzenia 2018/1139.

Istnieje więc legalna droga postępowania, gdy obowiązujące wymagania rzeczywiście wymagają zmiany.

Nie jest nią jednak wydanie wytycznych, w których pod pozorem interpretacji pojawiają się nowe obowiązki.

Nie jest nią również dopisanie do formularza dodatkowego warunku, którego nie przewiduje właściwy przepis.

Nie jest nią wreszcie wydanie krajowego rozporządzenia, które wykracza poza swobodę regulacyjną pozostawioną państwu członkowskiemu.

Rozwiązanie problemu prawnego powinno polegać na prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów albo na ich zmianie we właściwym trybie.

Nie ma potrzeby tworzenia trzeciej drogi, polegającej na udawaniu, że prawo od początku mówiło coś innego.

14. Jak powinno się badać legalność dodatkowego wymagania ULC?

Przy ocenie konkretnego wymagania warto rozdzielić cztery zagadnienia.

Fakty

Najpierw trzeba ustalić, czego rzeczywiście wymaga organ.

Czy chodzi o dodatkowe szkolenie, egzamin, dokument, zgodę, procedurę czy określony sposób wykonania czynności?

Czy wymaganie wynika z rozporządzenia ministra, wytycznych Prezesa ULC, indywidualnej decyzji, formularza, czy jedynie z praktyki pracowników urzędu?

Nie należy przypisywać organowi wymagań, których faktycznie nie ustanowił. Trzeba również odróżnić formalny warunek od dokumentu, który służy jedynie wykazaniu spełnienia istniejącego wymagania.

Obowiązujące przepisy

Następnie należy ustalić właściwe przepisy UE oraz prawa krajowego.

Trzeba zbadać, czy prawo unijne wyczerpująco reguluje daną kwestię, czy pozostawia państwu członkowskiemu określoną swobodę.

Jeżeli przyznaje kompetencję właściwemu organowi, trzeba ustalić jej krajowego adresata i dopuszczalną formę działania.

Nie można pomijać art. 21 ust. 2a Prawa lotniczego ani przepisów szczególnych, które powierzają określone zadania innym podmiotom.

Interpretacja organu

Organ może uważać, że dodatkowe wymaganie wynika z określonego przepisu, służy realizacji jego celu albo mieści się w zakresie pozostawionego uznania.

Takie stanowisko wymaga jednak uzasadnienia.

Nie wystarczy ogólne powołanie się na bezpieczeństwo, skuteczność nadzoru czy utrwaloną praktykę.

Należy wskazać konkretną podstawę prawną i wyjaśnić, dlaczego dany obowiązek mieści się w jej granicach.

Własna ocena prawna

Dopiero na tej podstawie można sformułować wniosek dotyczący legalności konkretnego wymagania.

Jeżeli prawo UE dopuszcza dodatkowe warunki i zostały one ustanowione przez właściwy organ w odpowiedniej formie, samo ich istnienie nie świadczy o naruszeniu prawa.

Jeżeli natomiast krajowy organ ustanawia nowy warunek materialny poza zakresem przyznanej mu kompetencji, powstaje problem zgodności jego działania z prawem UE i zasadą legalizmu.

W konkretnej sprawie nie wystarczy więc powiedzieć, że ULC wymaga czegoś więcej niż literalnie zapisano w Part-FCL.

Trzeba wykazać, że dodatkowe wymaganie nie znajduje uzasadnienia w całym właściwym systemie prawnym.

To właśnie odróżnia argument prawny od samej krytyki praktyki administracyjnej.

Ponad pół wieku orzecznictwa. Czego właściwie jeszcze nie rozumiemy?

TSUE od lat siedemdziesiątych konsekwentnie przypomina, że rozporządzenia unijne obowiązują bezpośrednio, państwa członkowskie nie mogą przesłaniać ich charakteru ani dowolnie zmieniać ich treści, a sprzeczne przepisy krajowe nie mogą pozbawiać prawa UE skuteczności.

Wyroki z 2011, 2018, 2024 i 2025 r. nie odwróciły tych zasad. Pokazały natomiast, że dopuszczalność krajowych środków wykonawczych wymaga zbadania konkretnego rozporządzenia i zakresu swobody pozostawionej państwu.

W polskim lotnictwie nie brakuje przy tym przepisów określających kompetencje organów.

Art. 21 ust. 2a Prawa lotniczego wyznacza zasady wykonywania przez Prezesa ULC uprawnień wynikających z unijnych rozporządzeń i decyzji. Art. 7 Konstytucji oraz art. 6 KPA przypominają o obowiązku działania na podstawie prawa. Art. 91 ust. 3 Konstytucji przewiduje pierwszeństwo prawa stanowionego przez właściwą organizację międzynarodową w przypadku kolizji z ustawami.

Nie ma zatem potrzeby wymyślania własnego systemu stosowania europejskich przepisów lotniczych.

Jeżeli Part-FCL ustanawia określone wymagania, należy je stosować.

Jeżeli SERA pozostawia państwu członkowskiemu możliwość wprowadzenia określonych ograniczeń, trzeba korzystać z tej kompetencji w jej rzeczywistych granicach.

Jeżeli prawo UE przewiduje działanie właściwego organu, należy ustalić, kto nim jest w Polsce i w jakiej formie może wykonać przyznane mu uprawnienie.

Jeżeli istniejące przepisy nie odpowiadają potrzebom bezpieczeństwa lotniczego, należy zaproponować ich zmianę.

Nie można natomiast traktować krajowych rozporządzeń, wytycznych i praktyki administracyjnej jako narzędzi do poprawiania unijnego prawodawcy.

Prezes ULC nie jest prawodawcą unijnym. Minister Infrastruktury również nie.

Obaj mają ważne kompetencje i mogą podejmować działania służące poprawie bezpieczeństwa lotniczego. Muszą jednak respektować granice wyznaczone prawem.

Rozporządzenie UE nie jest projektem dokumentu przesłanym do Warszawy z prośbą o naniesienie poprawek.

Obowiązuje także wtedy, gdy polski urzędnik uważa, że można było napisać je lepiej.

💬   Nie zapomnij również, zerknąć od czasu do czasu na konto na facebook.com/avialawpl 😏